Este es el Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial

La medición del Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial (ITPP) en 2021 mostró signos de una recuperación homogénea que permitió alcanzar el valor promedio más alto en la historia de esta evaluación. El índice muestra una recuperación respecto al 2020, año signado por las adversidades y obstáculos que presentó la pandemia, en el que se observó un retroceso en los resultados.

El nivel de transparencia presupuestaria provincial se traduce en el ITPP en un puntaje del 0 al 10. En esta edición, las 24 provincias obtuvieron un 8,1 promedio, lo que significa un crecimiento interanual de 0,8 puntos en la escala. Además de mejorar el puntaje promedio, los resultados fueron mas homogéneos: el desvío estándar de los resultados pasó de 2,2 puntos a 1,6 puntos. El 2021 significó el segundo mejor registro en cuanto a la dispersión entre jurisdicciones, detrás del 2019 (1,5 puntos), la mas baja desde 2013 a la fecha.

Cada ano, este indice evalúa la cantidad, el nivel de detalle y grado de actualización de la información presupuestaria y fiscal que las provincias publican en sus paginas web oficiales. Su matriz intenta replicar el ejercicio que haria un ciudadano o una ciudadana que tenga interés en acceder a las publicaciones presupuestarias que realizan los gobiernos provinciales. Lograr una mejora en la gestión de gobierno implica la búsqueda de una mayor transparencia, diagnóstico que parte de la certeza de que el avance en el acceso a la información lleva a mejores resultados económicos y sociales.

Respecto a 2020, en 2021 un total de dieciséis provincias mejoraron su nivel de transparencia y accesibilidad, cuatro de ellas se mantuvieron igual y las cuatro restantes mostraron una baja. La magnitud de las mejoras también fue más considerable que el movimiento de la baja: las que aumentaron sus puntajes lo hicieron en 1,14 puntos promedio, mientras que las que lo redujeron lo hicieron en 0,41 puntos promedio.

El hecho de que el nivel de transparencia presupuestaria provincial haya alcanzado su mejor puntuación desde que se realiza esta medición, no permite soslayar que aún hay asignaturas pendientes en distintos elementos que hacen a la accesibilidad de la información: nueve provincias no presentan el proyecto del presupuesto a sancionar para el ejercicio siguiente, diez provincias no publican el presupuesto plurianual, solo 13 publican su presupuesto ciudadano, al mismo tiempo que ocho de ellas no publican sus estimaciones de gastos tributarios.

Las mejoras en el resultado del índice se explican por la recuperación de provincias con resultados bajos en 2020, el crecimiento significativo de las provincias que crecieron y una desmejora marginal de las provincias que cayeron en sus índices. El retorno a una mayor presencialidad en la administración pública provincial acompañó a la recuperación de la publicación de la información presupuestaria en las jurisdicciones.

Introducción

La pandemia ocasionada por el COVID-19 trajo consigo el desafío de responder a las consecuencias sanitarias y económicas que pusieron a prueba la capacidad de los gobiernos para gestionar sus recursos de forma eficaz y equitativa. Las provincias ejecutan más del 40% del gasto público argentino (Carciofi, Carreras Mayer & Sorrentino, 2019) y fueron parte de la línea de respuesta frente al COVID-19. Este suceso requirió medidas adicionales a las tomadas por el gobierno nacional en términos de gastos, programas de desgravación fiscal, préstamos y garantías de préstamos a fin de responder a las medidas sanitarias y económicas, abordar las pérdidas de ingresos y mantener la situación fiscal. Mientras que las respuestas a esa política varían según gobiernos, la clave es lograr hacerlo de manera abierta y responsable. 

La ciudadanía tiene derecho a acceder a la información y participar en los procesos de toma de decisiones que afectan sus vidas. La disponibilidad de información pública sobre el uso de los recursos fiscales es clave para posibilitar ese derecho y fomentar el debate político informado, la opinión pública en general y las decisiones que se plasman en el presupuesto, eje central en el funcionamiento de la administración pública y esencial para el ejercicio de la responsabilidad frente a la ciudadanía. Por ese motivo, desde 2013 y en forma ininterrumpida, se publica el Índice de Transparencia Presupuestaria Provincial (ITPP), en el que se evalúa la cantidad, nivel de detalle y grado de actualización de la información presupuestaria y fiscal que las provincias publican en sus páginas web oficiales. El ITPP se propone replicar el proceso de acceso a la información por parte de un ciudadano o una ciudadana que deseara acceder a las publicaciones presupuestarias que realizan los gobiernos provinciales en internet. Los resultados del ITPP 2021 muestran una mejora en el nivel general de transparencia presupuestaria, que alcanzó el valor más alto desde que se lleva a cabo esta medición (8,1 promedio)1 , a diferencia del índice de 2020, en el que se registró una desmejora leve en el nivel general de transparencia presupuestaria en comparación con los años anteriores: la puntuación promedio fue la más baja desde 2017. 

Los resultados de 2020 y el análisis llevado adelante en dicha edición se corresponde con otras mediciones y diagnósticos realizados en otros niveles de gobierno a nivel internacional, como el producido por International Budget Partnership (International Budget Organization, 2021), reporte en el que se observa que más de dos tercios de los gobiernos analizados (en regiones y niveles de ingreso variados) presentaron una rendición de cuentas mínima o limitada. La gestión pública provincial en 2020 y 2021 estuvo signada por las necesidades de la pandemia y también por la adaptación al teletrabajo como método de organización laboral. El aumento de la presencialidad desde el inicio de la pandemia hasta la actualidad, sumado a la curva de adaptación a los modelos híbridos organizacionales, pudieron ser variables que influyeron en la mejora en la disponibilidad de la información en relación al año previo. 

Metodología 

El objetivo del ITPP es evaluar la disponibilidad oportuna y de fácil acceso a información sobre el uso, origen y aplicación de los recursos presupuestarios de las provincias. Con este fin, el índice se confecciona en una escala cuyo rango de puntuación va de 0 a 103 . Se utilizan dos dimensiones de análisis: la disponibilidad y desagregación de la información fiscal, y el nivel de rezago con que esta se publica. La disponibilidad de los datos se evalúa considerando únicamente las publicaciones en sitios web oficiales de cada provincia. El rezago de la información, debido a la importancia que tiene contar con información actualizada para cumplir con principios básicos de la transparencia presupuestaria (FMI, 2014), evalúa documentos correspondientes al ejercicio del año en curso al momento del relevamiento y documentación relevante del ejercicio del año anterior (Anexo I). La única excepción corresponde a las leyes presupuestarias, ya que se evalúa su disponibilidad para los ejercicios de los tres años anteriores, además del año en curso y el proyecto de la ley presupuestaria para el ejercicio siguiente. Esto se debe a que el presupuesto provincial constituye un documento imprescindible para analizar la política fiscal de cada gobierno, por lo cual es preciso poder hacer un seguimiento más minucioso de este en el largo plazo y no solo en el año en curso.

El relevamiento de la información para confeccionar el ITPP se realiza durante un mes, en noviembre de cada año, de modo tal que todas las jurisdicciones hayan comenzado el ciclo presupuestario para el año próximo enviando el proyecto de presupuesto a cada una de sus legislaturas. 

En 2021, el relevamiento se extendió entre el 10 de noviembre y el 30 de noviembre e incluyó dos rondas de relevamiento independientes. La primera se ejecutó del 10 al 17 de noviembre y la segunda del 23 al 30 de noviembre, inclusive. Durante ese período, se enviaron dos comunicaciones a cada una de las 24 jurisdicciones. En la primera se comunicó a los gobiernos provinciales que CIPPEC se encontraba realizando el relevamiento de información, con el detalle de la metodología utilizada y se dispuso un canal de acceso a fin de permitir el contacto fluido de parte de funcionarios y funcionarias, mientras que en la segunda instancia se recordaron las fechas de cierre del relevamiento. De esta forma, el puntaje final de cada jurisdicción es una "foto" de su nivel de transparencia presupuestaria al 30 de noviembre de 2021. El objetivo de estructurar el relevamiento en dos rondas es reducir el margen de error a través de la aplicación de un control cruzado. 

Las páginas web consultadas para elaborar el índice fueron las de los Ministerios de Economía, Hacienda y/o Finanzas, Contaduría General de la Provincia, Oficinas de Presupuesto o portales específicos dedicados a la transparencia o el gobierno abierto. 

Documentos analizados 

Para la asignación de los puntajes en los diversos componentes del ITPP 2021, se revisó la disponibilidad, frecuencia, grado de actualización, fechas de aprobación o presentación y nivel de desagregación de la siguiente información: 

-Leyes presupuestarias de los últimos tres años (2019, 2020 y 2021) y el proyecto de ley del presupuesto del año entrante (2022). 

-Los mensajes de elevación correspondientes al proyecto de presupuesto del año entrante y el presupuesto del año vigente. 

-Informes referidos a la ejecución del gasto. 

-Estimaciones de gastos tributarios. 

-Cuenta de inversión correspondiente al ejercicio del año fiscal anterior (2020). 

-Informes referidos al stock deuda pública provincial y su perfil de vencimientos. 

-Información sobre recaudación provincial detallada por impuesto. 

-Información sobre transferencias realizadas a municipios.

-Normativa relacionada a la administración financiera y presupuestaria. 

-Publicación de un presupuesto versión "ciudadano". Estructura del índice El ITPP está estructurado en cuatro bloques: (i) presupuesto; (ii) ejecución y rendición de cuentas; (iii) recursos; (iv) divulgación. Se puede observar el peso relativo de cada uno resaltado en el total del ITPP en la Tabla 1. 

En el bloque sobre presupuesto se analizó la disponibilidad en línea de las leyes de presupuesto de los dos años previos (2019 y 2020) y del presupuesto del año vigente (2021). Por otro lado, como el relevamiento se hizo durante noviembre, también se evaluó la posibilidad de acceder al Proyecto de Presupuesto del año entrante (2022). 

En este caso, se observó también su presentación en término, de acuerdo con los plazos legales establecidos por la provincia. Asimismo, se relevó la existencia de prácticas de presupuesto o programación plurianual, por ejemplo, el cuadro de Ahorro-Inversión y su proyección a futuro. 

En materia de ejecución y rendición de cuentas, el foco estuvo puesto en la existencia de informes de ejecución de gastos del presupuesto en curso, la exposición de los gastos tributarios y la Cuenta de Inversión del año anterior (2020). 

Esta última es el instrumento por excelencia de control de la gestión financiera que realiza el Poder Ejecutivo y es la base sobre la cual los órganos de control auditan las acciones de gasto llevadas a cabo durante un ejercicio. 

El siguiente conjunto de indicadores refiere a los recursos fiscales y cubre el financiamiento del presupuesto (los recursos tributarios y financieros) y la transferencia tributarias a los municipios. En este bloque no solo se evaluó la disponibilidad de los datos, sino también la desagregación y la publicación oportuna de la información. 

El último bloque concierne a la divulgación de la información y la comunicación correspondiente a la ciudadanía. Por un lado, a través del presupuesto ciudadano: presentación no técnica del presupuesto que busca que las personas, incluyendo a aquellas que no están familiarizadas con las finanzas públicas, conozcan cómo se invierten los recursos que el Estado obtiene a partir de impuestos, préstamos y donaciones. 

Fueron varias las iniciativas de presupuesto ciudadano puestas en marcha a fin de presentar la información presupuestaria en un formato simplificado4 . Por otro lado, también en lo que hace a la divulgación de la información, se contempla a su vez la difusión de las principales normas fiscales relativas a la administración financiera y presupuestaria (tales como las leyes permanentes complementarias de presupuesto, los decretos de distribución y/o modificación de partidas) y aquellas relacionadas con la adhesión y acciones asociadas a la Ley Nº25.917 Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal (LRF). 

Con respecto a este punto, si bien parte de los bloques evaluados debe ser publicado por las provincias de forma obligatoria, debido a distintas exigencias legales (como la LRF), no es el objetivo de este documento realizar una evaluación del grado de cumplimiento legal o ajuste de las distintas jurisdicciones a las normas imperantes, sino mostrar el grado de transparencia activa en distintos bloques fiscales y presupuestarios.

 El desglose detallado del ITPP 2021, en función de sus diversos componentes, su correspondencia con los informes y documentos mencionados, el rezago en su publicación y el puntaje asignado para cada uno de los casos contemplados puede consultarse en el Anexo I. 

Serie de tiempo 

Además de la medición obtenida a través de la metodología explicada anteriormente, se incorpora una serie de tiempo que representa las puntuaciones obtenidas desde el 2013 hasta la edición actual. En la edición 2018, se realizó un cambio metodológico que incorporó indicadores, modificó las ponderaciones de los componentes del ITPP y actualizó su estructura (Carciofi, Carreras Mayer & Sorrentino, 2019). 

A efectos de posibilitar una comparación homogénea, se incorporó una serie de tiempo que permite comparar la evolución de la transparencia presupuestaria de cada provincia en el tiempo. 

Con la elaboración de esta serie se pueden utilizar los datos recolectados tanto bajo la metodología actual (correspondiente a las ediciones 2018, 2019, 2020 y 2021) como la anterior (que cubre el período 2013 a 2017) y así analizar la evolución de la transparencia presupuestaria y fiscal para cada provincia desde 2013 (Anexo II y III). 

Para ello se reunieron los componentes comunes de ambas metodologías, pero aplicando la estructura de ponderaciones de la metodología actual. El estándar de comparación está normalizado con respecto al valor de 2013, el primer año de la serie ininterrumpida de mediciones del ITPP. Dado que la finalidad es observar la evolución de cada provincia con respecto a sí misma, el índice toma el valor 100 para cada una de las provincias en 2013 y permite analizar y comparar su propia evolución. 

Cabe destacar que la producción de esta serie de tiempo no implica cambio o recálculo alguno en las publicaciones previas del ITPP realizadas hasta 2017 inclusive, ni tampoco actualización de la información primaria utilizada para las ediciones anteriores. 

Resultados de la edición 2021

 La evolución de la transparencia fiscal desde 2013 

Los resultados del ITPP 2021 muestran una mejora en el nivel general de transparencia presupuestaria y alcanzan el valor más alto desde que se lleva a cabo esta medición, 8,1 promedio (serie de tiempo ITPP 2013-2021). Respecto al año anterior el promedio mejoró en 0,8 puntos sobre la escala de 10 puntos. Vale recordar que, en la edición 2020, el ITPP fue considerado un año atípico en términos de los resultados del índice de transparencia. 

Los efectos de la pandemia en la presencialidad y la gestión, sumado a los cambios de equipos de gobierno, pudieron influir en la caída del índice (Niño & Lacroix Eussler, 2021). Los resultados de la edición 2021 (Anexo IV) demostraron que se retomó la tendencia observada desde 2015 hasta el 2019. 

Los gobiernos provinciales mostraron un avance en cuanto al acceso a la información presupuestaria. 

El Gráfico 1 muestra los puntajes promedio de las 24 provincias y el desvío estándar desde 2013 en adelante. Como se puede observar existe una caída en la dispersión de los puntajes obtenidos entre la edición 2020 y la actual de 2,2 a 1,6, respectivamente. 

Esto quiere decir que la mejora en el nivel de transparencia (representada en la suba del puntaje promedio de las 24 provincias) se da de forma homogénea entre las distintas jurisdicciones. La homogeneización de los puntajes obtenidos fue aumentando desde la edición 2016 y se vio interrumpida fuertemente en el año 2020 (2,2). En esta edición el valor del desvío de 1,6 se asemeja al obtenido en la edición 2019 (1,5). 

Si bien en 2013 el desvío era similar al actual, el hecho de que en el mismo período el índice de transparencia haya aumentado un 39% permite inferir que las provincias se asemejan en sus buenos resultados de transparencia, mientras antes lo hacían en la falta de ella. 

Por lo tanto, se interpreta que las provincias han mejorado el acceso de información presupuestaria desde el inicio de la serie de tiempo y lo han hecho "en bloque". Cuando se comenzó a medir el acceso a la información el promedio y la dispersión eran bajos (5,8 y 1,7, respectivamente) y, tras nueve ediciones, lograron mejorar el promedio a 8,1 y con cierta homogeneidad entre las provincias. 

Nivel de transparencia en 2021 y cambios respecto de 2020 

En la Tabla 2 se puede observar el índice desagregado por cada uno de sus bloques: presupuesto, ejecución y rendición de cuentas, recursos y divulgación. En 2021, al igual que en 2020, el mejor desempeño en promedio para todas las jurisdicciones se observa en la sección de recursos, con un cumplimiento del 88% del total. Esto quiere decir que, en general, las 24 provincias pusieron a disposición en las webs un porcentaje alto de toda la información posible referida a su recaudación, a la deuda pública y a transferencias a municipios. En segundo lugar, se encuentra el bloque de presupuesto con el 76% del puntaje máximo posible (2,60). Lo siguen en el nivel de cumplimiento el bloque de ejecución y rendición de cuentas, que creció un 10% respecto al año anterior, y el de divulgación, con un alcance promedio del 73%.

La Tabla 3 muestra los puntajes correspondientes al relevamiento de los últimos tres años, según la jurisdicción: dieciséis de ellas mejoraron sus resultados en 2021 respecto a 2020, cuatro registraron una baja y las cuatro restantes se mantuvieron igual. Entre las siete provincias que lograron una mejora más significativa en el resultado (mayor a 1 punto) respecto al índice de 2020, cinco de ellas (Chaco, Buenos Aires, Catamarca, Misiones y Corrientes) formaron parte de las provincias que obtuvieron los puntajes más bajos en la edición pasada. Al mismo tiempo, entre esas siete jurisdicciones, Chubut y Corrientes aún se encuentran dentro de las cinco provincias con menor puntaje de las 24 en total. A su vez, aquellas que mejoraron sus puntajes lo hicieron en 1,14 puntos promedio, mientras que quienes los redujeron lo hicieron en solo 0,41 puntos promedio. 

Considerando que 2020 fue un año atípico, es relevante hacer el mismo ejercicio comparando los resultados de 2021 con los de 2019. En este caso, podemos ver en la Tabla 3 que 14 provincias aumentaron su puntaje, 8 tuvieron un menor desempeño y solo 2 casos mantuvieron la misma puntuación. Mientras que el puntaje promedio total creció 0,1 puntos (de 7,8 a 7,9), las jurisdicciones que mejoraron su desempeño entre estos dos años lo hicieron, en promedio, en 0,53 puntos y las que empeoraron, en 0,63.

Principales altas y bajas de puntajes con respecto al año anterior (por bloque) 

De las 16 jurisdicciones que obtuvieron un puntaje superior en relación a la edición 2020, ocho lo hicieron significativamente, es decir, obtuvieron un crecimiento interanual que se ubicó entre 1,25 puntos (Chaco) y 4,35 puntos (Corrientes). Las provincias que mejoraron significativamente sus puntajes fueron Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Corrientes, Misiones, Tierra del Fuego y Tucumán (Tabla 4). Sin embargo, en esas ocho jurisdicciones podemos encontrar que Chubut y Corrientes aún se encuentran dentro de las cinco provincias con menor puntaje de las 24 en total. 

Por otro lado, las cuatro provincias que obtuvieron un menor puntaje respecto a la edición anterior fueron: Formosa, Jujuy, La Rioja y Mendoza. En la Tabla 5 se desagregan los casos de baja en los puntajes, según los diferentes bloques del índice.

Publicación de documentos clave 

Al mirar el ITPP 2021 de forma transversal se puede analizar el nivel de publicación de los principales documentos e informes vinculados a temas presupuestarios (Gráfico 3). 

Las 24 jurisdicciones publicaron en sus páginas web oficiales los presupuestos vigentes correspondientes al ejercicio económico 2021, número de provincias que desciende a 15 cuando se analiza la disponibilidad del proyecto de presupuesto para el 2022. 

Uno de los aspectos fundamentales de esta sección tiene relación con la Cuenta de Inversión, también llamada Cuenta General. 

El "balance de la provincia" correspondiente al 2020 fue publicado en los sitios web provinciales en 21 casos, lo que implicó una mejora respecto a las últimas dos ediciones del ITPP: 2019 (19 provincias) y 2020 (16 provincias). 

En tanto, la publicación de los gastos tributarios y el presupuesto plurianual mejoraron en forma leve respecto a 2020: 16 jurisdicciones (15 en 2020) expusieron las estimaciones de gastos tributarios y 14 provincias (11 en 2020) publicaron sus proyecciones presupuestarias trienales. 

En el marco de que el ITPP replica el ejercicio que realizaría un ciudadano o una ciudadana que desea acceder a la información presupuestaria provincial, se observó que son 13 las provincias que cuentan con un presupuesto ciudadano disponible. 

Hasta la edición 2017 solo dos provincias habían publicado documentos ciudadanos relativos a los presupuestos provinciales (CABA y Córdoba), cifra que aumentó a 10 en 2018, a 12 en 2019 (Carciofi, Carreras Mayer & Sorrentino, 2020) y a 14 en 2020 (Niño & Lacroix Eussler, 2021). 

La oportunidad de mejora en este aspecto por parte de las distintas gestiones provinciales es clave en el propósito de lograr una mayor transparencia, ya que aún existen 11 provincias que no presentan el presupuesto ciudadano. Por último, en el Gráfico 4 se puede observar la cantidad de provincias que publicaron reportes de ejecución de sus gastos en función de los clasificadores de finalidad-función, objeto y naturaleza económica, así como por programa presupuestario, fuente de financiamiento, jurisdicción y ubicación geográfica. Existe una gran heterogeneidad según el clasificador que se analice. 

Al igual que en 2020, solo cinco provincias reportaron gastos bajo estas siete clasificaciones (CABA, Córdoba, Entre Ríos, Santa Fe y Tierra del Fuego). Por otro lado, se observó que San Luis es la única jurisdicción que no publicó ninguna de las siete clasificaciones de ejecución de gastos. 

Además, se puede observar que se presentó una mayor cantidad de documentos de esta índole en relación a la edición anterior. Por un lado, se destaca un crecimiento de las clasificaciones de finalidad-función (de 18 a 23) y por objeto (de 19 a 23), y también creció levemente la clasificación por naturaleza económica (de 22 a 23). 

Es decir, que estos tres componentes del bloque de gastos fueron publicados por todas las provincias con la excepción de San Luis. 

El rubro que más creció entre la edición pasada y la actual fue la clasificación por fuente de financiamiento, que pasó de contar con la publicación de 8 jurisdicciones a 21.

 En contraste, en cuanto a la publicación de las tres clasificaciones restantes se observó cierto estancamiento. Los gastos por ubicación geográfica (5) y por jurisdicción (8) se mantuvieron entre la edición 2020 y la 2021. Al mismo tiempo, los gastos por programa fueron publicados por solo 6 provincias (7 en la edición 2021). 

En suma, existe una gran oportunidad de lograr un mayor grado de apertura de los gastos realizados por las provincias en estas tres clasificaciones. 

Resulta interesante conocer cuál es la definición de las siete clasificaciones de gastos ejecutados por las administraciones provinciales. Gastos por ubicación geográfica: gastos que indican dónde fueron realizados. 

Por ejemplo: la exposición de gastos realizados en departamentos provinciales, partidos, o comunas. 

-Gastos por jurisdicción: gastos que son asignados a diferentes organismos dentro de la misma estructura del Estado provincial. Por ejemplo: el Ministerio de Hacienda de la provincia. 

-Gastos por programa: gastos vinculados a las asignaciones que realiza el Estado provincial para cumplir con sus objetivos y metas. Por ejemplo: el Programa de Mantenimiento de Infraestructura Provincial, que forma parte, entre tantos otros, del Ministerio de Educación provincial. 

-Gastos por objeto: gastos que se clasifican de manera homogénea y sistemática de bienes y servicios, las transferencias y las variaciones de activos y pasivos que aplica el Estado. Ciertos ejemplos de esta clasificación: gastos en personal, bienes de consumos, servicios no personales, entre otros. 

-Gastos por naturaleza económica: esta clasificación permite observar cuáles son los gastos corrientes, los gastos de capital y las aplicaciones financieras. Los gastos corrientes se utilizan para conocer las erogaciones asociadas a los bienes y servicios que produce el Estado. Por ejemplo, las remuneraciones o los bienes de consumo. Los gastos de capital detallan las erogaciones en inversiones que realiza el sector público. Por último, las aplicaciones financieras se constituyen por el efecto generado en los activos financieros y los pasivos públicos.

-Gastos por finalidad-función: gastos que refieren a los servicios que presta el Estado a través de instituciones públicas. Un ejemplo de esta clasificación presupuestaria podrían ser los gastos que tienen como finalidad alcanzar servicios sociales que presta el Estado y que cumplen diferentes funciones como las relacionadas a la salud, la seguridad social y la educación, entre otras. 

-Gastos por fuente de financiamiento: consiste en clasificar los gastos en relación al origen de los recursos que posee la provincia para solventar las diferentes erogaciones. Por ejemplo, se clasifican si los gastos fueron solventados por el Tesoro de la provincia o si se utilizaron préstamos externos. 

Recomendaciones 

Buenas prácticas de transparencia presupuestaria 

La medición anual del ITPP busca ofrecer a los gobiernos provinciales información clara sobre sus prácticas actuales de transparencia presupuestaria activa, su relación con la ciudadanía y sobre cómo mejorarla por medio de más y mejores herramientas. Año a año recaudan e invierten fondos de los y las contribuyentes, destinados a, por ejemplo, educación y atención médica. La ciudadanía tiene el derecho de conocer de qué manera el dinero recaudado es utilizado por los gobiernos. La discusión en torno a la transparencia en la utilización de fondos no solo se da en relación al derecho ciudadano, sino también en los posibles beneficios que conlleva el buen ejercicio por parte de un gobierno. En líneas generales, un mayor grado de transparencia tiene como correlato mejores resultados económicos y sociales (OCDE, 2014). Es por ese motivo que es indispensable valerse de mejores prácticas que tengan como fin lograr una mayor transparencia presupuestaria. La siguiente es una lista no exhaustiva que responde a lo observado en el análisis de las prácticas del ITPP de los últimos años. Se trata de herramientas que pueden funcionar como un primer paso hacia la mejora en la práctica de la transparencia: 

Previsibilidad 

Generar el tiempo suficiente para la presentación, el debate y el análisis del proyecto de presupuesto. Se recomienda que sea presentado en las respectivas legislaturas provinciales y publicado en las webs oficiales de las provinciales para que la sociedad civil pueda informarse (FMI, 2014). 

Accesibilidad y exhaustividad 

Trabajar en la construcción de presupuestos detallados y comprensibles. Parte de generar una mayor y mejor transparencia implica que esté publicado online y que sea de fácil acceso para cualquier ciudadano o ciudadana que desee consultarlo. En este sentido, una práctica muy recomendada es la de implementar un presupuesto ciudadano, es decir, una versión no técnica que busca que todas las personas, incluyendo a quien no estén familiarizadas con las finanzas públicas, conozcan de qué modo el Estado invierte los recursos que obtiene a partir de impuestos, préstamos, donaciones, etc. La búsqueda de una mayor accesibilidad no debe perder de vista la exhaustividad en el contenido. El presupuesto debe incluir todos los aspectos del ingreso y del gasto gubernamental. Este último, como releva CIPPEC, tiene que estar clasificado por: finalidadfunción, objeto, ubicación geográfica, jurisdicción, fuente de financiamiento, naturaleza económica y programa. 

Visión de mediano y largo plazo 

Incorporar una perspectiva de mediano plazo en el presupuesto. Detallar e indicar cómo evolucionarán el ingreso y el gasto durante, por lo menos, los dos años posteriores al año fiscal siguiente (presupuesto plurianual) (OCDE, 2014). En ese sentido, hay prácticas como la comparación del presupuesto vigente con los pronósticos incluidos en los reportes financieros anteriores para el período de referencia. 

Supuestos metodológicos

 Incorporar claridad metodológica en los supuestos económicos y previsiones. Es recomendable que todos los supuestos económicos clave sean divulgados (proyecciones sobre: composición y crecimiento del PIB, la tasa de empleo y desempleo, la cuenta corriente, la inflación, las tasas de interés, etc.). Todos los gobiernos enfrentan la posibilidad de un riesgo fiscal producto de una desviación respecto a las previsiones y supuestos económicos en los que se basa el presupuesto (OCDE, 2014). En pos de alcanzar una mayor transparencia de cara a la ciudadanía, los gobiernos provinciales deberían especificar los supuestos y explicar las desviaciones significativas, si las hubiera. 

Rendiciones periódicas 

Incorporar rendiciones periódicas del presupuesto que brinden mayor trazabilidad de las cuentas públicas. Se recomienda presentar, durante el año fiscal, reportes mensuales que muestren el progreso en la instrumentación del presupuesto y el ejercicio del gasto. La periodicidad puede variar (mensuales, trimestrales) aunque lo recomendable es que pueda darse a conocer dentro de las cuatro semanas siguientes al término del mes sobre el que se informa (OCDE, 2014). Esta práctica puede ser complementada con desarrollar y hacer pública una calendarización de la información que es publicada con cierta recurrencia. A su vez, permite, como con el presupuesto anual, realizar una comparación entre las previsiones de ingreso y gasto y los montos efectivamente recaudados y ejercidos para cada mes. Por último, finalizado el período fiscal del presupuesto, una buena práctica es publicar un informe de rendición de cuentas y cierre de ejercicio. Lo ideal es que este sea auditado y publicado no más de seis meses después de finalizado el período (OCDE, 2014). 

Centralización 

Incorporar una estructura que permita nuclear la información presupuestaria. Trabajar en el desarrollo de estructuras que permitan centralizar y compilar la información que las distintas dependencias producen colabora a una mejora en el acceso y la homogeneización de la información. La transparencia fiscal y la rendición de cuentas son elementos clave de la gestión pública (Almeida Sánchez, 2014). Estos procesos pueden contribuir a mejorar la asignación de recursos y la generación de ingresos que a su vez tienen un impacto positivo en los resultados económicos y sociales que los gobiernos persiguen. 

Demandas crecientes 

Trabajar en torno a los formatos de presentación y descarga de información así como temas nuevos que se incorporan a la agenda. Es decir, es importante reconocer e incorporar el concepto de dinamismo creciente en la transparencia presupuestaria. El mero cumplimiento de normas provinciales y/o nacionales no es suficiente, sino que también se debe dar cuenta de la gestión mediante información pública en formatos prácticos para su descarga y su lectura posterior. En el mismo sentido, el grado de apertura de la información debe atender a temáticas de actualidad presupuestaria como, por ejemplo, los recursos destinados a la gestión de la pandemia o el presupuesto con perspectiva de género. 

Comentarios finales 

El ITPP presenta una recuperación en el nivel de transparencia presupuestaria provincial durante el 2021 a valores que se asemejan a los previos a la pandemia (edición 2019). Esto significa que el promedio de los puntajes individuales de las 24 jurisdicciones se ubica en el orden de los 8,1 puntos, mientras que el desvío estándar en las puntuaciones se ubica alrededor del 1,6. La recuperación del nivel de transparencia se debe principalmente a ciertos hallazgos que observamos en las diferentes etapas de relevamiento. 

-En primer lugar, de las 16 provincias que crecieron (1,14 puntos, en promedio) en relación a la edición anterior ocho de ellas lo hicieron de manera significativa. Y de esas ocho jurisdicciones, cinco habían obtenido un descenso extraordinario en la edición 2020: Chaco, Buenos Aires, Catamarca, Misiones y Corrientes. Por el contrario, en 2021, estas mismas lograron traccionar para elevar el promedio del ITPP. Por otro lado, aquellas provincias que obtuvieron una desmejora de sus puntuaciones fueron menos (cuatro) en relación a la edición anterior (once) y con poca significatividad (0,41 puntos, en promedio). 

-En segundo lugar, el 2020 estuvo marcado, entre otros aspectos, por restricciones al trabajo presencial en la administración pública. Entre un 40% y un 64% del total del personal relevado, trabajó en forma presencial. El 2021, por otra parte, dio cuenta de que la presencialidad en la administración pública provincial alcanzó al 78% del personal de las provincias relevadas, diagnóstico a partir del cual se desprende que el trabajo presencial acompañó a la recuperación de la publicación de la información presupuestaria provincial5 . En tanto, si bien es importante que el índice haya recuperado valores cercanos a la edición 2019, todavía resta que las provincias logren una apertura mayor en la rendición y ejecución de gastos. Existen tres clasificaciones de gastos (por ubicación geográfica, por programa y por jurisdicción) que son publicadas por menos de la mitad del total de las provincias. En esa misma línea, el índice marca que los gobiernos provinciales presentan un pendiente en relación a la cantidad de documentos vinculados al proyecto de presupuesto del año siguiente, al presupuesto ciudadano, a gastos tributarios y al presupuesto plurianual. Aún hay nueve provincias que no presentan el proyecto del presupuesto a sancionar para el ejercicio siguiente, diez provincias que no publican el presupuesto plurianual, solo trece provincias publican su presupuesto ciudadano y dieciséis publican sus estimaciones de gastos tributarios. 

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