El Congreso debe funcionar: cómo lo hacen otros países, el ejemplo de Mendoza y qué tecnologías usar

El coronavirus está obligando a nuestras sociedades a adaptarse. La forma en que funciona nuestra democracia y sus instituciones no son la excepción. ¿Pueden adaptarse nuestras instituciones a esta nueva realidad? ¿Cómo cumplirá el Congreso su rol respetando el aislamiento social preventivo obligatorio?

En un contexto como el actual, las decisiones de política pública consensuadas son fundamentales para conservar su legitimidad y lograr apoyo por parte de la mayoría. El Congreso es el ámbito natural para la deliberación y la formación de estos consensos. Resulta fundamental generar mecanismos que le permitan al Poder Legislativo adaptarse a esta nueva coyuntura y que funcione como canal para consolidar acuerdos plurales para afrontar la crisis de forma rápida y efectiva.

Hoy, el Congreso debe representar los intereses de todas y todos los argentinos, pero sin salir de casa. Por eso, proponemos repensar el trabajo legislativo incorporando tecnología que permita continuar con las tareas propias del Congreso, al tiempo que se respeten las condiciones que impone el contexto y se garantice la seguridad y confiabilidad de los procesos. Para ello, este memo presenta algunas herramientas para el trabajo remoto implementadas en otras legislaturas del mundo, que pueden ser adaptadas para el contexto argentino, teniendo en cuenta su factibilidad jurídica.

Por qué necesitamos nuevas tecnologías en la gestión parlamentaria

El coronavirus está obligando a nuestras sociedades a adaptarse. La forma en que funciona nuestra democracia y sus instituciones no son la excepción. ¿Pueden adaptarse nuestras instituciones a esta nueva realidad? ¿Cómo cumplirá el Congreso su rol respetando el aislamiento social preventivo obligatorio? 

En un contexto como el actual, las decisiones de política pública consensuadas son fundamentales para conservar su legitimidad y lograr apoyo por parte de la mayoría. El Congreso es el ámbito natural para la deliberación y la formación de estos consensos. Resulta fundamental generar mecanismos que le permitan al Poder Legislativo adaptarse a esta nueva coyuntura y que funcione como canal para consolidar acuerdos plurales para afrontar la crisis de forma rápida y efectiva. 

Hoy, el Congreso debe representar los intereses de todas y todos los argentinos, pero sin salir de casa. Ya lo estamos viendo desde hace algunos días con las reuniones virtuales que tuvieron los jefes de bloque para debatir cómo avanzar en el contexto de emergencia, además de la implementación de las primeras tres reuniones virtuales de comisión en la Cámara de Diputados. Por eso, proponemos repensar el trabajo legislativo incorporando tecnología que permita continuar con las tareas propias del Congreso, al tiempo que se respeten las condiciones que impone el contexto y se garantice la seguridad y confiabilidad de los procesos. 

Para ello, este memo presenta algunas herramientas para el trabajo remoto implementadas en otras legislaturas del mundo, que pueden ser adaptadas para el contexto argentino, teniendo en cuenta su factibilidad jurídica.

Legislar desde casa en distintos momentos del proceso legislativo

Las nuevas tecnologías están transformando la discusión legislativa en el mundo hace varios años. Algunos hitos en este sentido fueron la incorporación de estas innovaciones para la gestión de los trámites parlamentarios, la transmisión de las sesiones en el pleno o la posibilidad de incorporar al debate público la discusión en comisión. Pero la coyuntura nos invita a dar un paso más: distintos parlamentos - como el de la Unión Europea, Bolivia, Paraguay, Chile y Uruguay - ya se están adaptando a las nuevas circunstancias causadas por la propagación del coronavirus y contemplan medidas como las sesiones y votaciones remotas.

En ese marco, la experiencia internacional puede servir para pensar nuevas dinámicas de intercambio y de toma de decisión en los distintos momentos del proceso legislativo de Argentina. A partir de la experiencia internacional (Cuadro 1), aquí se presentan las oportunidades y desafíos para la implementación de tecnología para el trabajo remoto en tres momentos del proceso legislativo y se analiza la factibilidad de su aplicación para el caso argentino. 

Cuadro 1. Opciones de implementación de nuevas tecnologías en las tres etapas de la gestión parlamentaria 

Condiciones necesarias para garantizar en todas las etapas 

Garantizar la identidad del legislador. 

Garantizar la fiabilidad de documentos digitales como proyectos de ley y dictámenes creando, por ejemplo, diferentes permisos (con ID y contraseña) para diferentes acciones: creación del documento, lectura, edición, seguimiento, firmas. 

Capacitar a diputados y asesores en el uso de cada nuevo sistema. 

Garantizar que todos los legisladores accedan a los documentos necesarios para la sesión (boletín de asuntos entrados u orden del día). 

Garantizar requisitos de funcionamiento de espacios de discusión: quórum, mayorías, uso de palabra, votación. 

Contar con mecanismos de seguridad de acceso y plan de contingencia en caso de que falle el sistema o enfrente amenazas externas.

A. El inicio de las leyes y su seguimiento en formato virtual 

Cada vez son más los parlamentos tanto a nivel nacional como provincial que se alejan del uso exclusivo del papel e incorporan la tecnología en algún momento del proceso legislativo, ya sea en la redacción, revisión o seguimiento de los proyectos de ley. Este es un paso clave que permite una mayor difusión y accesibilidad de la información en contextos de normalidad, al tiempo que habilita el trabajo legislativo remoto en tiempos de excepcionalidad. 

Según datos de Inter-Parliamentary Union (2018), de las 114 cámaras parlamentarias en 85 países encuestadas, más de la mitad cuentan con sistemas para gestionar textos legislativos en formato digital a medida que avanzan en el proceso de elaboración de la ley. El parlamento de Austria es un caso emblemático. En 2001 elaboró un canal de producción legislativa electrónica continua que contempla desde la redacción de un proyecto de ley hasta su discusión y su publicación una vez sancionado. Para garantizar la seguridad y autenticidad de los proyectos, el sistema cuenta con una forma de cifrado que permite codificar los datos si se transfieren desde un servidor a un navegador de Internet. 

Asimismo, todos los borradores o proyectos están protegidos por estrictas reglas de acceso: quienes tienen permitido acceder al sistema operativo solo pueden hacerlo desde la intranet de los organismos públicos a través de un ID de usuario y contraseña específica. Además, la capacidad de crear borradores, editarlos o leerlos depende de los diferentes permisos de acceso con los que cuenta cada usuario por su rol. El mismo estudio revela que el 37% de los parlamentos encuestados manifestó estar planeando o considerando la introducción de dichos sistemas3, siendo la construcción de infraestructura y capacidades al interior de los parlamentos uno de los desafíos más grandes a superar. 

En este grupo se encuentra Argentina, cuyo Congreso Nacional cuenta con un sistema de carga de información que permite el seguimiento de los proyectos de ley, pero no en tiempo real. Esto impide que la información esté disponible para la ciudadanía en los sitios web y que los legisladores cuenten con información actualizada sobre los estados de los proyectos y las discusiones en comisión. 

A nivel subnacional, la legislatura de la provincia de Mendoza cuenta con una plataforma virtual que les permite a los legisladores presentar proyectos de ley, firmarlos, revisarlos y realizarles seguimiento. Algo similar sucede en la Ciudad de Buenos Aires, donde los legisladores cargan en un sistema el proyecto de ley que les permite realizar el seguimiento en tiempo real, aunque deben presentarlo también en formato papel en la mesa de entradas. Los sistemas de ambas jurisdicciones tienen tableros de control que les permiten a los legisladores recibir notificaciones y monitorear proyectos desde cualquier dispositivo electrónico. La información de los sistemas se publica en la web de cada institución. 

Tanto Mendoza como CABA cuentan con un sistema de contraseñas y perfiles para acceder a estos sistemas. En el caso mendocino, el sistema cuenta con un PIN para que cada legislador certifique la firma de los proyectos. En cuanto a la factibilidad legal de introducir estos mecanismos en el Congreso Nacional, el Reglamento de la Cámara de Diputados no impide taxativamente el avance hacia plataformas virtuales en lo que hace a la gestión integral de los proyectos de ley. Sin embargo, algunas de las reglamentaciones que ordenan las formas a través de las cuales se realiza dicha gestión, como el Artículo N°123 del Reglamento de la HCDN y las resoluciones presidenciales 495/12 y 944/13, deberían ser modificados para permitirlos.4 Por su parte, la Cámara de Senadores de la Nación, de forma similar a la cámara baja, no limita la presentación y seguimiento de los proyectos de ley exclusivamente al formato papel. En su Artículo N° 132, el Reglamento del Senado señala que los proyectos, además de en formato papel deberán ser entregados en formato digital.

B. Las discusiones en comisión y los dictámenes 

Otro aspecto importante sobre el que se están evaluando avances en materias de incorporación de tecnología es en la discusión antes del recinto, especialmente dentro del trabajo en comisiones, aunque no encontramos a la fecha casos de uso que estén regulados. Sí existen intentos por regularlo. Por ejemplo, en enero de 2019 varios integrantes del Parlamento Europeo presentaron una moción sobre la posibilidad de participación remota en reuniones de comisión fuera de las sesiones de la Asamblea Parlamentaria. 

El principal objetivo era minimizar las ausencias, asegurando de este modo una mayor participación y una reducción de los gastos asociados a los vuelos frecuentes y las emisiones de carbono que eso produce. Si bien la propuesta no fue todavía implementada, en el contexto actual de la pandemia, otros países como el Reino Unido comenzaron a implementar formas de trabajo remotas en comisiones. 

Con las cámaras de los Lores y de los Comunes en receso hasta fines de abril, una serie de comisiones seleccionadas para lidiar con aspectos clave de esta crisis continúan trabajando a través de videoconferencias (por Zoom). A nivel provincial también contamos con experiencias en esta etapa del proceso. En Mendoza los senadores pueden generar dictámenes en las comisiones dentro del mismo sistema, que automáticamente los emite en mayoría o en disidencia según la cantidad de firmas a favor o en contra. Una vez realizada la reunión de comisión, el secretario (presidente) de la comisión invita a los legisladores que participaron en la reunión para que firmen el dictamen. Los dictámenes en disidencia pueden proponer modificaciones al articulado del proyecto que se trate. Esto permite que los legisladores puedan acceder fácilmente a los dictámenes cuando consulten el proyecto de ley. Con respecto a la factibilidad de implementar este tipo de usos, el Reglamento de la Cámara de Diputados de la Nación no lo prohíbe. 

Si bien establece que el ámbito de las reuniones y dictámenes de comisión debe ser en las dependencias de la Cámara, también estipula excepciones al indicar que "las reuniones podrán realizarse en cualquier otro lugar que se considere más conveniente" bajo circunstancias especiales y con la previa autorización de la Presidencia de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (Artículo N° 106). En línea con esto, sería necesario instrumentar normativa que defina la excepcionalidad y regule la virtualización de dichos encuentros.

La única mención explícita en el Reglamento del HCDN respecto a la incorporación de tecnologías y la realización de teleconferencias es el Artículo N°114 bis, que establece que el debate en comisión podrá contar con audiencias públicas virtuales para conocer opiniones de la ciudadanía, organizaciones o expertos. Si bien este artículo refiere solo a un aspecto puntual dentro de las reuniones de comisión, sienta un precedente respecto del uso de nuevas tecnologías en el proceso de discusión dentro de este ámbito. 

El Reglamento del Senado tampoco prohíbe las reuniones de comisión remota. El Artículo N°105 sobre la emisión de los dictámenes verbales o escritos y el Artículo N°103 sobre el funcionamiento de las comisiones no limitan ni contemplan la virtualidad. La única mención al respecto se encuentra en el Artículo N° 100 según el cual las comisiones "requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros". Ya que el espíritu de la norma puede referirse a la presencia física de los y las senadoras para alcanzar el quórum, resultaría necesario revisar la forma en que se interpreta la presencia de manera remota.

C. La discusión en el recinto y el voto remoto 

La modalidad remota de discusión y voto es una nueva forma de interacción que asegura la continuidad del funcionamiento de los congresos en situaciones de excepcionalidad. Si bien antes de la crisis solo dos parlamentos - los de Paraguay y España - contaban con sistemas que permiten a los miembros votar a distancia durante las sesiones plenarias (IPU, 2018), hoy ya son 5 los países en Latinoamérica que se encuentran dando este debate (Brasil, Bolivia, Paraguay, Chile y Uruguay). 

También hay una importante discusión en curso en Estados Unidos pero a la fecha no se ha decidido avanzar en sesiones plenarias virtuales. Las definiciones que se adoptan sobre las situaciones que justifican el uso de estas modalidades varían de país en país, pero las oportunidades y desafíos que presenta son comunes. En este sentido, las implementaciones de sesiones y voto a distancia que se lleven adelante deben tener en cuenta una serie de retos en tres dimensiones: la seguridad y confiabilidad del proceso, las capacidades y adaptaciones de los usuarios (legisladores) y la legitimidad de las decisiones. 

En primer lugar, un desafío crítico de la seguridad refiere a la necesidad de verificar la identidad de los legisladores y las legisladoras al momento de la votación. Asimismo, se necesita garantizar la seguridad del mecanismo y de las herramientas utilizadas, además de generar un plan de contingencia en caso que todo lo demás falle. 

Las nuevas modalidades de voto remoto también requieren una serie de reformas logísticas relacionadas a la conectividad, la provisión de plataformas que habiliten conversaciones en paralelo y la relevancia de generar suficientes capacitaciones para asegurar su correcto funcionamiento. En segundo lugar, es importante que los legisladores y legisladoras cuenten con la información técnica necesaria y sean entrenados en el uso de este tipo de mecanismos. 

Finalmente, hay cuestiones de más largo plazo pero no menos relevantes referidas a la legitimidad de las decisiones que se toman con este método. Aún no hay experiencia en este sentido como para extraer conclusiones sobre qué medidas o estrategias aumentan la legitimidad. 

Los estudios que ya existen sobre el voto remoto en las elecciones generales muestran que eliminar el ámbito presencial de encuentro (en el caso de las elecciones, de la ciudadanía) implica una adaptación del rito democrático y requiere tiempo para asimilar. Si bien estamos hablando de ámbitos distintos, estos hallazgos podrían indicar la necesidad de una importante campaña de comunicación a la ciudadanía. 

El caso del parlamento español permite ilustrar algunas de las medidas precautorias tomadas en relación a la primera dimensión. La reforma sancionada en 2011 establece que para acceder a la votación no presencial, los diputados deben solicitar una autorización de la Mesa de la Cámara justificando los motivos y explicitando el tiempo por el cual el parlamentario no podrá ejercer su función normalmente. Una vez autorizado, se sigue un estricto procedimiento para garantizar la seguridad y legitimidad del voto: (i) se comunican los puntos concretos del orden del día del Pleno; (ii) se explicita el momento de inicio y finalización del tiempo de emisión del voto telemático, el cual deberá ocurrir a más tardar una hora antes al inicio de la votación presencial en el pleno; (iii) para ejercer su voto, dicho diputado debe acceder a la intranet del Congreso utilizando su contraseña y la comprobación de su identidad se lleva a cabo mediante un certificado válido de firma digital; (iv) tras ejercer el voto se comprueba telefónicamente la emisión efectiva del voto y el sentido de este. 

Estas lecciones sobre el voto remoto, utilizadas en caso de excepción, permiten garantizar que los temas más importantes de un país no queden a la espera de la normalización sanitaria, y que en tiempos excepcionales como los actuales, las instituciones den respuesta. Para el Congreso argentino, el Reglamento actual de la Cámara de Diputados exige la presencia física de los legisladores en las sesiones al estipular que no pueden constituir Cámara fuera del recinto, excepto en situaciones de fuerza mayor (Artículo N°14). Si bien el espíritu de la norma refiere a las sesiones presenciales, dependiendo de la interpretación que se haga de dicha excepcionalidad, en principio no se prohibiría la sesión plenaria remota. 

Sin embargo, es probable que su implementación requiera ciertas modificaciones o incorporaciones que flexibilicen la interpretación del Artículo N°14. Del mismo modo, el Artículo N°15 contempla la necesidad de contar con la presencia de la mayoría absoluta de los diputados para formar quórum legal. Si bien la mención a la presencia no impide de por sí sesionar de manera remota, la interpretación del artículo es un punto a tener en cuenta. Por su parte, el Senado de la nación no prohíbe ni contempla la implementación de otros mecanismos de sesiones en situaciones excepcionales. 

El Artículo N°205 de su Reglamento señala que las votaciones serán por medios electromecánicos o nominales, por lo que deberá revisarse esta modalidad, tal como en la Cámara Baja, con el fin de instrumentar votaciones remotas, en caso de ser necesario.

Por otro lado, al contar con un Congreso bicameral, la implementación de sesiones o votos remotos, telemáticos, convoca a pensar en nuevas herramientas para asegurar canales de comunicación entre ambas Cámaras, así como también con el Poder Ejecutivo. 

No contamos con evidencia internacional sobre cómo manejar este desafío. Volviendo al caso citado de España, la reglamentación contempla una situación excepcional para un parlamentario (como puede ser una licencia por maternidad, paternidad o enfermedad grave), mientras el resto de la cámara sesiona de manera normal, sin modificar el procedimiento. 

A nivel subnacional, el Senado de Santa Fe fue el primero en Argentina en aprobar las sesiones en un lugar físico distinto al Senado o de manera no-presencial, utilizando "plataformas informáticas adecuadas" previa aprobación del pleno7. Los mecanismos que garanticen las medidas de seguridad o de contingencia necesarias para llevar adelante una sesión o para votar un proyecto de ley de manera remota son aspectos clave a la hora de reglamentar esta nueva modalidad de sesión. 

Consideraciones finales 

Quienes apoyan la implementación de estas nuevas herramientas consideran que, con los recaudos adecuados, garantizarían el tratamiento de los temas clave en contextos adversos. Los detractores, sostienen que los riesgos de implementar reformas (y asegurar la seguridad y legitimidad de las mismas) son altos. Todavía son pocas las experiencias internacionales en contextos de normalidad. Muchas de sus implementaciones son recientes y presentan numerosos desafíos. 

Diseñar nuevas opciones de gestión legislativa se torna indispensable para avanzar hacia nuevas modalidades de trabajo y evitar así la parálisis de nuestras instituciones democráticas. 

Cualquiera sea la opción implementada, toda modificación del proceso legislativo para la incorporación de tecnología tendrá el desafío de garantizar los preceptos democráticos que ordenan la labor de diputados y senadores. Entre estos se encuentran la legitimidad de los resultados, la accesibilidad de la información, de los recursos y mecanismos adoptados, la transparencia y publicidad de los actos celebrados, y la integridad del proceso en su conjunto.

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