El Congreso debe funcionar: cómo lo hacen otros países, el ejemplo de Mendoza y qué tecnologías usar

El coronavirus está obligando a nuestras sociedades a adaptarse. La forma en que funciona nuestra democracia y sus instituciones no son la excepción. ¿Pueden adaptarse nuestras instituciones a esta nueva realidad? ¿Cómo cumplirá el Congreso su rol respetando el aislamiento social preventivo obligatorio?

En un contexto como el actual, las decisiones de política pública consensuadas son fundamentales para conservar su legitimidad y lograr apoyo por parte de la mayoría. El Congreso es el ámbito natural para la deliberación y la formación de estos consensos. Resulta fundamental generar mecanismos que le permitan al Poder Legislativo adaptarse a esta nueva coyuntura y que funcione como canal para consolidar acuerdos plurales para afrontar la crisis de forma rápida y efectiva.

Hoy, el Congreso debe representar los intereses de todas y todos los argentinos, pero sin salir de casa. Por eso, proponemos repensar el trabajo legislativo incorporando tecnología que permita continuar con las tareas propias del Congreso, al tiempo que se respeten las condiciones que impone el contexto y se garantice la seguridad y confiabilidad de los procesos. Para ello, este memo presenta algunas herramientas para el trabajo remoto implementadas en otras legislaturas del mundo, que pueden ser adaptadas para el contexto argentino, teniendo en cuenta su factibilidad jurídica.

Por qué necesitamos nuevas tecnologías en la gestiónparlamentaria

El coronavirus está obligando a nuestras sociedades a adaptarse. La forma en quefunciona nuestra democracia y sus instituciones no son la excepción. ¿Pueden adaptarsenuestras instituciones a esta nueva realidad? ¿Cómo cumplirá el Congreso su rolrespetando el aislamiento social preventivo obligatorio? 

En un contexto como el actual, las decisiones de política pública consensuadas sonfundamentales para conservar su legitimidad y lograr apoyo por parte de la mayoría. ElCongreso es el ámbito natural para la deliberación y la formación de estos consensos.Resulta fundamental generar mecanismos que le permitan al Poder Legislativoadaptarse a esta nueva coyuntura y que funcione como canal para consolidar acuerdosplurales para afrontar la crisis de forma rápida y efectiva. 

Hoy, el Congreso debe representar los intereses de todas y todos los argentinos, pero sinsalir de casa. Ya lo estamos viendo desde hace algunos días con las reuniones virtualesque tuvieron los jefes de bloque para debatir cómo avanzar en el contexto de emergencia,además de la implementación de las primeras tres reuniones virtuales de comisión en laCámara de Diputados.Por eso, proponemos repensar el trabajo legislativo incorporando tecnología quepermita continuar con las tareas propias del Congreso, al tiempo que se respeten lascondiciones que impone el contexto y se garantice la seguridad y confiabilidad de losprocesos. 

Para ello, este memo presenta algunas herramientas para el trabajo remotoimplementadas en otras legislaturas del mundo, que pueden ser adaptadas para elcontexto argentino, teniendo en cuenta su factibilidad jurídica.

Legislar desde casa en distintos momentos del procesolegislativo

Las nuevas tecnologías están transformando la discusión legislativa en el mundo hacevarios años. Algunos hitos en este sentido fueron la incorporación de estas innovacionespara la gestión de los trámites parlamentarios, la transmisión de las sesiones en el plenoo la posibilidad de incorporar al debate público la discusión en comisión. Pero lacoyuntura nos invita a dar un paso más: distintos parlamentos - como el de la UniónEuropea, Bolivia, Paraguay, Chile y Uruguay - ya se están adaptando a las nuevascircunstancias causadas por la propagación del coronavirus y contemplan medidascomo las sesiones y votaciones remotas.

En ese marco, la experiencia internacional puede servir para pensar nuevas dinámicasde intercambio y de toma de decisión en los distintos momentos del proceso legislativode Argentina. A partir de la experiencia internacional (Cuadro 1), aquí se presentan las oportunidades y desafíos para la implementación de tecnología para el trabajo remotoen tres momentos del proceso legislativo y se analiza la factibilidad de su aplicación parael caso argentino. 

Cuadro 1. Opciones de implementación de nuevas tecnologías en las tres etapas de lagestión parlamentaria 

Condiciones necesarias para garantizar en todas las etapas 

Garantizar la identidad del legislador. 

Garantizar la fiabilidad de documentos digitales como proyectos de ley y dictámenescreando, por ejemplo, diferentes permisos (con ID y contraseña) para diferentes acciones:creación del documento, lectura, edición, seguimiento, firmas. 

Capacitar a diputados y asesores en el uso de cada nuevo sistema. 

Garantizar que todos los legisladores accedan a los documentos necesarios para la sesión(boletín de asuntos entrados u orden del día). 

Garantizar requisitos de funcionamiento de espacios de discusión: quórum, mayorías, usode palabra, votación. 

Contar con mecanismos de seguridad de acceso y plan de contingencia en caso de quefalle el sistema o enfrente amenazas externas.

A. El inicio de las leyes y su seguimiento en formato virtual 

Cada vez son más los parlamentos tanto a nivel nacional como provincial que se alejandel uso exclusivo del papel e incorporan la tecnología en algún momento del procesolegislativo, ya sea en la redacción, revisión o seguimiento de los proyectos de ley. Este esun paso clave que permite una mayor difusión y accesibilidad de la información encontextos de normalidad, al tiempo que habilita el trabajo legislativo remoto en tiemposde excepcionalidad. 

Según datos de Inter-Parliamentary Union (2018), de las 114 cámaras parlamentarias en85 países encuestadas, más de la mitad cuentan con sistemas para gestionar textoslegislativos en formato digital a medida que avanzan en el proceso de elaboración dela ley. El parlamento de Austria es un caso emblemático. En 2001 elaboró un canal deproducción legislativa electrónica continua que contempla desde la redacción de unproyecto de ley hasta su discusión y su publicación una vez sancionado. Para garantizarla seguridad y autenticidad de los proyectos, el sistema cuenta con una forma de cifradoque permite codificar los datos si se transfieren desde un servidor a un navegador deInternet. 

Asimismo, todos los borradores o proyectos están protegidos por estrictasreglas de acceso: quienes tienen permitido acceder al sistema operativo solo puedenhacerlo desde la intranet de los organismos públicos a través de un ID de usuario ycontraseña específica. Además, la capacidad de crear borradores, editarlos o leerlosdepende de los diferentes permisos de acceso con los que cuenta cada usuario por su rol.El mismo estudio revela que el 37% de los parlamentos encuestados manifestó estarplaneando o considerando la introducción de dichos sistemas3, siendo la construcciónde infraestructura y capacidades al interior de los parlamentos uno de los desafíos másgrandes a superar. 

En este grupo se encuentra Argentina, cuyo Congreso Nacionalcuenta con un sistema de carga de información que permite el seguimiento de losproyectos de ley, pero no en tiempo real. Esto impide que la información esté disponiblepara la ciudadanía en los sitios web y que los legisladores cuenten con informaciónactualizada sobre los estados de los proyectos y las discusiones en comisión. 

A nivel subnacional, la legislatura de la provincia de Mendoza cuenta con unaplataforma virtual que les permite a los legisladores presentar proyectos de ley,firmarlos, revisarlos y realizarles seguimiento. Algo similar sucede en la Ciudad deBuenos Aires, donde los legisladores cargan en un sistema el proyecto de ley que lespermite realizar el seguimiento en tiempo real, aunque deben presentarlo también enformato papel en la mesa de entradas. Los sistemas de ambas jurisdicciones tienentableros de control que les permiten a los legisladores recibir notificaciones y monitorearproyectos desde cualquier dispositivo electrónico. La información de los sistemas sepublica en la web de cada institución. 

Tanto Mendoza como CABA cuentan con unsistema de contraseñas y perfiles para acceder a estos sistemas. En el caso mendocino, elsistema cuenta con un PIN para que cada legislador certifique la firma de los proyectos.En cuanto a la factibilidad legal de introducir estos mecanismos en el Congreso Nacional,el Reglamento de la Cámara de Diputados no impide taxativamente el avance haciaplataformas virtuales en lo que hace a la gestión integral de los proyectos de ley. Sin embargo, algunas de las reglamentaciones que ordenan las formas a través de las cualesse realiza dicha gestión, como el Artículo N°123 del Reglamento de la HCDN y lasresoluciones presidenciales 495/12 y 944/13, deberían ser modificados para permitirlos.4Por su parte, la Cámara de Senadores de la Nación, de forma similar a la cámara baja, nolimita la presentación y seguimiento de los proyectos de ley exclusivamente al formatopapel. En su Artículo N° 132, el Reglamento del Senado señala que los proyectos, ademásde en formato papel deberán ser entregados en formato digital.

B. Las discusiones en comisión y los dictámenes 

Otro aspecto importante sobre el que se están evaluando avances en materias deincorporación de tecnología es en la discusión antes del recinto, especialmente dentrodel trabajo en comisiones, aunque no encontramos a la fecha casos de uso que esténregulados.Sí existen intentos por regularlo. Por ejemplo, en enero de 2019 varios integrantes delParlamento Europeo presentaron una moción sobre la posibilidad de participaciónremota en reuniones de comisión fuera de las sesiones de la Asamblea Parlamentaria. 

Elprincipal objetivo era minimizar las ausencias, asegurando de este modo una mayorparticipación y una reducción de los gastos asociados a los vuelos frecuentes y lasemisiones de carbono que eso produce. Si bien la propuesta no fue todavíaimplementada, en el contexto actual de la pandemia, otros países como el Reino Unidocomenzaron a implementar formas de trabajo remotas en comisiones. 

Con las cámarasde los Lores y de los Comunes en receso hasta fines de abril, una serie de comisionesseleccionadas para lidiar con aspectos clave de esta crisis continúan trabajando a travésde videoconferencias (por Zoom).A nivel provincial también contamos con experiencias en esta etapa del proceso. EnMendoza los senadores pueden generar dictámenes en las comisiones dentro del mismosistema, que automáticamente los emite en mayoría o en disidencia según la cantidad defirmas a favor o en contra. Una vez realizada la reunión de comisión, el secretario(presidente) de la comisión invita a los legisladores que participaron en la reunión paraque firmen el dictamen. Los dictámenes en disidencia pueden proponer modificacionesal articulado del proyecto que se trate. Esto permite que los legisladores puedan accederfácilmente a los dictámenes cuando consulten el proyecto de ley.Con respecto a la factibilidad de implementar este tipo de usos, el Reglamento de laCámara de Diputados de la Nación no lo prohíbe. 

Si bien establece que el ámbito de lasreuniones y dictámenes de comisión debe ser en las dependencias de la Cámara, tambiénestipula excepciones al indicar que "las reuniones podrán realizarse en cualquier otrolugar que se considere más conveniente" bajo circunstancias especiales y con la previaautorización de la Presidencia de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación (Artículo N° 106). En línea con esto, sería necesario instrumentar normativa que definala excepcionalidad y regule la virtualización de dichos encuentros.

La única mención explícita en el Reglamento del HCDN respecto a la incorporación detecnologías y la realización de teleconferencias es el Artículo N°114 bis, que estableceque el debate en comisión podrá contar con audiencias públicas virtuales para conoceropiniones de la ciudadanía, organizaciones o expertos. Si bien este artículo refiere solo aun aspecto puntual dentro de las reuniones de comisión, sienta un precedente respectodel uso de nuevas tecnologías en el proceso de discusión dentro de este ámbito. 

El Reglamento del Senado tampoco prohíbe las reuniones de comisión remota. ElArtículo N°105 sobre la emisión de los dictámenes verbales o escritos y el Artículo N°103sobre el funcionamiento de las comisiones no limitan ni contemplan la virtualidad. Laúnica mención al respecto se encuentra en el Artículo N° 100 según el cual las comisiones"requieren para su funcionamiento la presencia de más de la mitad de sus miembros".Ya que el espíritu de la norma puede referirse a la presencia física de los y las senadoraspara alcanzar el quórum, resultaría necesario revisar la forma en que se interpreta lapresencia de manera remota.

C. La discusión en el recinto y el voto remoto 

La modalidad remota de discusión y voto es una nueva forma de interacción que asegurala continuidad del funcionamiento de los congresos en situaciones de excepcionalidad.Si bien antes de la crisis solo dos parlamentos - los de Paraguay y España - contaban consistemas que permiten a los miembros votar a distancia durante las sesiones plenarias(IPU, 2018), hoy ya son 5 los países en Latinoamérica que se encuentran dando estedebate (Brasil, Bolivia, Paraguay, Chile y Uruguay). 

También hay una importantediscusión en curso en Estados Unidos pero a la fecha no se ha decidido avanzar ensesiones plenarias virtuales.Las definiciones que se adoptan sobre las situaciones que justifican el uso de estasmodalidades varían de país en país, pero las oportunidades y desafíos que presenta soncomunes. En este sentido, las implementaciones de sesiones y voto a distancia que selleven adelante deben tener en cuenta una serie de retos en tres dimensiones: laseguridad y confiabilidad del proceso, las capacidades y adaptaciones de los usuarios(legisladores) y la legitimidad de las decisiones. 

En primer lugar, un desafío crítico de la seguridad refiere a la necesidad de verificar laidentidad de los legisladores y las legisladoras al momento de la votación. Asimismo, senecesita garantizar la seguridad del mecanismo y de las herramientas utilizadas, ademásde generar un plan de contingencia en caso que todo lo demás falle. 

Las nuevasmodalidades de voto remoto también requieren una serie de reformas logísticasrelacionadas a la conectividad, la provisión de plataformas que habiliten conversaciones en paralelo y la relevancia de generar suficientes capacitaciones para asegurar sucorrecto funcionamiento. En segundo lugar, es importante que los legisladores ylegisladoras cuenten con la información técnica necesaria y sean entrenados en el uso deeste tipo de mecanismos. 

Finalmente, hay cuestiones de más largo plazo pero no menosrelevantes referidas a la legitimidad de las decisiones que se toman con este método.Aún no hay experiencia en este sentido como para extraer conclusiones sobre quémedidas o estrategias aumentan la legitimidad. 

Los estudios que ya existen sobre el votoremoto en las elecciones generales muestran que eliminar el ámbito presencial deencuentro (en el caso de las elecciones, de la ciudadanía) implica una adaptación del ritodemocrático y requiere tiempo para asimilar. Si bien estamos hablando de ámbitosdistintos, estos hallazgos podrían indicar la necesidad de una importante campaña decomunicación a la ciudadanía. 

El caso del parlamento español permite ilustrar algunas de las medidas precautoriastomadas en relación a la primera dimensión. La reforma sancionada en 2011 estableceque para acceder a la votación no presencial, los diputados deben solicitar unaautorización de la Mesa de la Cámara justificando los motivos y explicitando el tiempopor el cual el parlamentario no podrá ejercer su función normalmente. Una vezautorizado, se sigue un estricto procedimiento para garantizar la seguridad ylegitimidad del voto: (i) se comunican los puntos concretos del orden del día del Pleno;(ii) se explicita el momento de inicio y finalización del tiempo de emisión del vototelemático, el cual deberá ocurrir a más tardar una hora antes al inicio de la votaciónpresencial en el pleno; (iii) para ejercer su voto, dicho diputado debe acceder a la intranetdel Congreso utilizando su contraseña y la comprobación de su identidad se lleva a cabomediante un certificado válido de firma digital; (iv) tras ejercer el voto se compruebatelefónicamente la emisión efectiva del voto y el sentido de este. 

Estas lecciones sobre el voto remoto, utilizadas en caso de excepción, permitengarantizar que los temas más importantes de un país no queden a la espera de lanormalización sanitaria, y que en tiempos excepcionales como los actuales, lasinstituciones den respuesta.Para el Congreso argentino, el Reglamento actual de la Cámara de Diputados exige lapresencia física de los legisladores en las sesiones al estipular que no pueden constituirCámara fuera del recinto, excepto en situaciones de fuerza mayor (Artículo N°14). Si bienel espíritu de la norma refiere a las sesiones presenciales, dependiendo de lainterpretación que se haga de dicha excepcionalidad, en principio no se prohibiría lasesión plenaria remota. 

Sin embargo, es probable que su implementación requiera ciertasmodificaciones o incorporaciones que flexibilicen la interpretación del Artículo N°14.Del mismo modo, el Artículo N°15 contempla la necesidad de contar con la presencia dela mayoría absoluta de los diputados para formar quórum legal. Si bien la mención a lapresencia no impide de por sí sesionar de manera remota, la interpretación del artículoes un punto a tener en cuenta.Por su parte, el Senado de la nación no prohíbe ni contempla la implementación de otrosmecanismos de sesiones en situaciones excepcionales. 

El Artículo N°205 de suReglamento señala que las votaciones serán por medios electromecánicos o nominales,por lo que deberá revisarse esta modalidad, tal como en la Cámara Baja, con el fin deinstrumentar votaciones remotas, en caso de ser necesario.

Por otro lado, al contar con un Congreso bicameral, la implementación de sesiones ovotos remotos, telemáticos, convoca a pensar en nuevas herramientas para asegurarcanales de comunicación entre ambas Cámaras, así como también con el Poder Ejecutivo. 

No contamos con evidencia internacional sobre cómo manejar este desafío. Volviendo alcaso citado de España, la reglamentación contempla una situación excepcional para unparlamentario (como puede ser una licencia por maternidad, paternidad o enfermedadgrave), mientras el resto de la cámara sesiona de manera normal, sin modificar elprocedimiento. 

A nivel subnacional, el Senado de Santa Fe fue el primero en Argentina en aprobar lassesiones en un lugar físico distinto al Senado o de manera no-presencial, utilizando"plataformas informáticas adecuadas" previa aprobación del pleno7. Los mecanismosque garanticen las medidas de seguridad o de contingencia necesarias para llevaradelante una sesión o para votar un proyecto de ley de manera remota son aspectos clavea la hora de reglamentar esta nueva modalidad de sesión. 

Consideraciones finales 

Quienes apoyan la implementación de estas nuevas herramientas consideran que, conlos recaudos adecuados, garantizarían el tratamiento de los temas clave en contextosadversos. Los detractores, sostienen que los riesgos de implementar reformas (y asegurarla seguridad y legitimidad de las mismas) son altos. Todavía son pocas las experienciasinternacionales en contextos de normalidad. Muchas de sus implementaciones sonrecientes y presentan numerosos desafíos. 

Diseñar nuevas opciones de gestiónlegislativa se torna indispensable para avanzar hacia nuevas modalidades de trabajo yevitar así la parálisis de nuestras instituciones democráticas. 

Cualquiera sea la opción implementada, toda modificación del proceso legislativo parala incorporación de tecnología tendrá el desafío de garantizar los preceptos democráticosque ordenan la labor de diputados y senadores. Entre estos se encuentran la legitimidadde los resultados, la accesibilidad de la información, de los recursos y mecanismosadoptados, la transparencia y publicidad de los actos celebrados, y la integridad delproceso en su conjunto.

- Accedé al estudio completo de Cippec haciendo clic aquí.