CEM: Informe completo sobre finanzas de Mendoza entre 2012 y 2022
Presentamos aquí completo y sin intervenciones extra, el informe del Consejo Empresario Mendocino sobre las finanzas provinciales de Mendoza. La entidad es presidida por Eduardo Pulenta, Silvia Jardel es su gerente general y Gustavo Rivarola es el asesor económico.
La ejecución presupuestaria del Estado provincial cerró el año 2022 con superávit operativo, en línea con nuestra estimación a fines del año pasado, acumulando dos años consecutivos de superávit, algo que no sucedía desde 2006. En tanto, el ahorro corriente alcanzó el 16,1% de los recursos corrientes.
Radiografía de la economía de Mendoza: qué dice el informe del Ieral
Del análisis de los números fiscales destacamos algunos aspectos y tendencias:
Ahorro corriente: Luego de años de deterioro de esta variable, desde 2016 se observó un cambio de tendencia originado en que las erogaciones corrientes crecieron más lento que los recursos corrientes, lo que contribuyó a recuperar el ahorro corriente desde un déficit de 13,5% en 2015 hasta un superávit de 16,1% de los recursos corrientes en 2022. El superávit o equilibrio corriente es una regla fundamental para la sostenibilidad de las cuentas fiscales.
Empleo público: El empleo público creció 7,5% entre 2011 y 2022, desde 103.423 hasta 111.160 cargos y contratos. En igual período, el empleo privado estuvo prácticamente estancado. Entre 2011 y 2015 la planta estatal aumentó casi 10%, más que duplicando el crecimiento poblacional. Desde 2016 hubo un esfuerzo por adecuarla, reduciéndola 3,5% entre 2015 y 2019. Desde entonces el empleo público creció 1,5%, menos que la población. Hoy la Provincia emplea 54,7 trabajadores cada 1.000 habitantes (2015: 60). En 2012 el gasto en personal representaba el 59% de los recursos corrientes, registro que alcanzó el 65% en 2015, para ubicarse en 42% en 2022.
Erogaciones de capital: Promediaron 6,8% de los recursos corrientes entre 2012 y 2016 y 9,8% entre 2017 y 2019. En pandemia cayeron, para recuperar terreno hasta el 11,2% de los recursos corrientes en 2022, alcanzando niveles prepandemia. En los últimos años, las erogaciones de capital representan una porción mayor de las erogaciones totales. Esto es posible cuando las cuentas fiscales están ordenadas. En conjunto, los trabajos públicos y las transferencias para erogaciones de capital promediaron 5,8% de los recursos entre 2012 y 2015, y 3,8% en 2016, comenzando en 2017 una recuperación que se consolidó los dos siguientes años. En 2020 caen significativamente, creciendo desde entonces hasta alcanzar 6,5% en 2022, por encima del promedio de la década.
Tamaño del Estado: En la última década, signada por el estancamiento económico, el gasto público provincial en relación al PBG aumentó un 3% (2012: 20,6%; 2022: 21,3%). Se distinguen tres etapas: a) crecimiento sostenido del gasto entre 2012 y 2015, b) amesetamiento del gasto entre 2016 y 2019; c) gasto a la baja entre 2019 y 2022. Un Estado más grande debió ser financiado por un sector privado cada vez más pequeño.
Presión tributaria: El gasto creciente requirió de una mayor presión impositiva efectiva, que se incrementó fuertemente entre 2010 y 2014 y que llegó a 7,9% en 2017, iniciando entonces una tendencia bajista hasta el 6,6% en 2022. Aun así, en la actualidad este indicador más que duplica su valor de 2004 (3,2%). Un Estado austero y de un tamaño financiable para el sector privado, es un aporte fundamental a la competitividad de nuestra economía. Entendemos que el proceso de adecuación del gasto público iniciado en 2016 debe seguir y profundizarse, enfatizando en la calidad y eficiencia del gasto, acompañado de una baja en la presión tributaria que impulse la inversión y el empleo formal privado. Mirando hacia adelante, el escenario fiscal actual es distinto al de los años de déficit. Los superávits alcanzados pueden ayudar a fortalecer una agenda de competitividad mediante la reducción de la carga tributaria, la promoción de inversiones y la realización de inversión pública prioritaria.
1. Introducción.
Este informe analiza, en base a información oficial publicada por el Ministerio de Hacienda de la Provincia de Mendoza, las ejecuciones presupuestarias consolidadas del gobierno provincial correspondientes a los Caracteres 1, 2 y 31, y la evolución de las principales variables fiscales provinciales. La extensión del periodo estudiado permite observar tendencias y aspectos importantes del desempeño fiscal, e identificar algunas buenas prácticas y lecciones aprendidas.
El comportamiento fiscal del Estado provincial impacta en las personas y las empresas. La austeridad fiscal, la eficiencia y eficacia del gasto público y un clima de negocios adecuado constituyen importantes aportes del sector público para la recuperación económica, contribuyendo a mejorar la productividad y competitividad del sector privado y a promover la inversión, la producción y la creación de empleo privado registrado para reducir los crecientes niveles de pobreza.
El Gráfico 1 detalla el desempeño de la actividad económica entre enero de 2004 y diciembre de 2022. El Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAE) refleja el estancamiento de la economía argentina desde mediados de 2011. Si consideramos que el Producto Interno Bruto (PIB) real creció un 3% en la última década y que la población aumentó un 11% en igual período, la consecuencia directa es una contracción del ingreso por habitante del orden del 7% y el aumento de los niveles de pobreza, situación que, con matices, se replica en Mendoza.
Gráfico 1: Estimador Mensual de Actividad Económica (EMAE desestacionalizado). Período 2004-2022. (base: ene-04: 100)
Fuente: Elaboración propia en base a INDEC.
2. Recursos fiscales 2012-2022.
Durante la última década, el 98% de los recursos presupuestarios del Estado provincial provinieron de recursos corrientes, en tanto que el 2% restante correspondió a recursos de capital2.
Cuadro 1: Evolución de los Ingresos Totales. Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
Los recursos corrientes se clasifican, según su origen, en recursos de origen provincial y de origen nacional. Los primeros crecieron paulatinamente durante el período analizado, desde el 49% en 2012 (ese año aumentan las alícuotas del impuesto a los ingresos brutos) hasta alcanzar el 51% en 2019. Luego, la contracción de la actividad económica asociada a la pandemia redujo la participación de los recursos corrientes provinciales al 43% en 2020 y 2021, para aumentar al 44% en 2022.
1) Las ejecuciones publicadas comprenden organismos de Carácter 1: Administración Central; Carácter 2: Organismos Descentralizados; Carácter 3: Cuentas Especiales. Se excluyen los de Carácter 5: Entes Autárquicos; y otros.
2) Por razones de comparabilidad, los recursos de capital no incluyen los fondos enviados por la Nación desde 2019 para la obra Portezuelo del Viento.
Cuadro 2: Evolución de los Recursos Corrientes. Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y en %.
En la última década los recursos corrientes aumentaron a un ritmo mayor que la economía provincial, medida por elProducto Bruto Geográfico (PBG). Esta situación se describe con múltiplos en los años seleccionados del período analizado.
Cuadro 3: Múltiplos de Recursos Corrientes.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes
Los recursos corrientes se multiplicaron por 31,3 entre 2012 y 2022 mientras que, conforme estimaciones propias, el PBGnominal lo hizo por 26,4. Así, el indicador Recursos Corrientes/PBG aumentó un 18% entre 2012 y 2022. Distinguiendo porperíodos, este indicador creció 16% entre 2012 y 2015 y 5% entre 2015 y 2019, cayendo un 3% en los últimos 3 años. Nóteseque el fuerte crecimiento nominal del PBG provincial se explica principalmente por la inflación alta y creciente, más que porel crecimiento real de la economía provincial. Los datos oficiales de la Dirección de Estadísticas e Investigaciones deMendoza (DEIE) muestran que la economía mendocina creció 0,7% en términos reales en el período 2012-2021 y, estimandoque en 2022 creció en línea con la economía nacional (5,2%), acumula apenas 6% en la década.
3. Recursos Corrientes de Origen Provincial.
Los recursos de origen provincial provienen de los ingresos tributarios (recaudación impositiva) y de recursos no tributarios(regalías hidrocarburíferas, tasas por servicios y otros). Los Cuadros 4 y 5 detallan su evolución y composición en el períodoanalizado.
Cuadro 4: Evolución de los Recursos Corrientes de origen provincial.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
Cuadro 5: Composición de los Recursos Corrientes de origen provincial.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
Algunos aspectos a destacar (2012 vs 2022):
1. La participación de los recursos tributarios en el total de recursos corrientes aumentó del 61% al 67%, alcanzandomáximos del 72% 2015 y 2021. En 2020 aumenta significativamente la incidencia de esta partida (2019: 59%) debido ala fuerte contracción de los recursos no tributarios en pandemia.
2. Ingresos brutos es la principal fuente de recursos corrientes provinciales; 54% en 2022. Su peso relativo disminuyóentre 2015 y 2019 (57% vs. 46%), sin llegar al 42% de 2011 (previo al aumento de alícuotas en 2012). Su mayorincidencia en los últimos 3 años se asocia a la menor participación de los recursos no tributarios (-8 p.p. vs. 2019).Ingresos brutos representó el 80% de los recursos tributarios de origen provincial en 2022, 3 p.p. más que en 2021.
3. Punta a punta, los impuestos patrimoniales (inmobiliario y automotor) mantuvieron su participación en torno del 7%de los recursos provinciales, luego del alcanzar el 9% en 2020-2021.
4. El impuesto a los sellos se mantuvo en el 6% de los recursos corrientes entre 2012 y 2022.
5. Los recursos no tributarios perdieron participación entre 2012 y 2022 (-6 p.p.). Esa caída se explica por el pobredesempeño de las regalías, cuya incidencia se redujo en igual medida.
El análisis de múltiplos detalla que los recursos corrientes de origen provincial se multiplicaron por 27,9 entre 2012 y 2022,con los recursos tributarios creciendo 30,8 veces y los no tributarios 23,3 veces. El aumento de la recaudación de losimpuestos a los ingresos brutos (x31,6), automotor (x30,3) y sellos (x30,2) compensó el pobre desempeño de las regalías(x16,9) y de otros impuestos como el inmobiliario (x20,8).
Cuadro 6: Múltiplos de Recursos Corrientes de origen provincial.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
En los 3 últimos años los recursos provinciales cayeron un 16% en términos reales. La reducción fue mayor en los recursosno tributarios (-34%) que en los recursos tributarios (-3%). En el trienio pasado todas las partidas de origen provincial secontrajeron. Dado que, en igual período, los recursos nacionales aumentaron 13% en términos reales liderados por elincremento de la Coparticipación Federal y Regímenes Especiales (+13%), la caída de los recursos corrientes entre 2019 y2022 alcanzó el 3% real.
Gráfico 3: Variación real de los recursos corrientes provinciales.Período 2019-2022. En %.
4. Recursos Corrientes de Origen Nacional.
La Coparticipación Nacional y los Regímenes Especiales son la mayor fuente de recursos de origen nacional, con el 90% deltotal durante el decenio, seguidos por los Aportes No Reintegrables (A.N.R.).
Cuadro 7: Evolución de los Recursos Corrientes de origen nacional.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
Los recursos por Coparticipación Federal y Regímenes Especiales promediaron el 87% entre 2012 y 2017, para aumentar al93% en el período 2018-2022. Los A.N.R., de carácter discrecional, promediaron 11% entre 2012 y 2015, cayendo al 7% enel período 2016-2020, y al 4% los dos últimos años. Los otros ingresos registraron un 3% promedio durante la década. Alcomparar 2012 y 2022, se advierte el aumento de las transferencias automáticas en relación a las discrecionales.
Cuadro 8: Composición de los recursos corrientes de origen nacional.Período 2012-2022. En %.
Los múltiplos muestran que, entre 2012 y 2019, los recursos provinciales crecieron a un ritmo mayor que los nacionales. Sinembargo, en 2020 la tendencia se revirtió y, en los tres últimos ejercicios, los recursos nacionales vienen aumentando muypor encima de los provinciales (x4,2 vs x3,1). Punta a punta, COPA Federal y Regímenes Especiales fue la partida que máscreció (x37,3 vs. x34,5 del promedio).
Cuadro 9: Múltiplos de Recursos Corrientes de Origen Nacional.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
La composición de los recursos corrientes cambió durante la última década; creció la participación de los recursos nacionales-especialmente desde 2019-, con una tendencia en favor de los recursos no discrecionales. Por su parte, las regalías, querepresentaban el 8% de los recursos corrientes del Estado provincial en 2012, cayeron a la mitad en términos relativos.Nótese, también, el aumento y la posterior disminución de la incidencia de ingresos brutos.
Cuadro 10: Ranking de Recursos Corrientes.Años seleccionados. En % de los recursos corrientes.
5. Erogaciones Corrientes.
En la última década, las erogaciones corrientes promediaron 93% de las erogaciones totales. Esta participación llegó al 94%en el período 2012-2017 y al 92% en el bienio 2018-2019. En 2020, en contexto de pandemia, las erogaciones corrientesalcanzaron el 96%, cayendo al 88% el año pasado, la menor participación de la serie. Su contracara, las erogaciones decapital3, pasaron del 6% en 2012-2017 al 8% en 2018-2019. Luego de caer al 4% en 2020, recuperaron terreno hasta alcanzarel 12% del total de erogaciones en 2022.
Cuadro 11: Evolución de las Erogaciones Totales.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
La partida de personal4 y las transferencias a municipios constituyen las erogaciones corrientes más significativas. El gastoen personal, con $198.709 millones en 2022, representó el 49,5% de las erogaciones corrientes, la menor incidencia en ladécada, luego de haber registrado un máximo de 60,5% en 2015. En tanto, las transferencias a municipios promediaron 16%del gasto en el decenio y 18,5% en los dos últimos años.
Cuadro 12: Evolución de las erogaciones corrientes.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
Se destaca que, luego de alcanzar el 8% de los recursos corrientes en 2018, los intereses y gastos de la deuda se ubican enel 5,3% el último ejercicio, 1,3 p.p. por encima del valor de 2021.
Cuadro 13: Evolución de las erogaciones corrientes, por partida.Período 2012-2022. En % de erogaciones corrientes
3) Las erogaciones de capital excluyen las partidas asociadas al fideicomiso creado para resguardar los fondos de la obra Portezuelo del Viento.
4) Las remesas a EMT y ATM se incluyen en las erogaciones corrientes (personal).
Las partidas de personal y las transferencias a municipios marcaron el ritmo de crecimiento de las erogaciones corrientes.Nótese también el crecimiento sostenido de los intereses y gastos de la deuda entre 2012 y 2018, consecuencia de losdéficits corrientes y operativos de aquellos años.
El análisis de múltiplos muestra que, desde 2019, las transferencias a municipios y otras transferencias crecieron por encimadel crecimiento promedio de las erogaciones, al igual que la partida bienes corrientes. Por debajo del promedio están laserogaciones en personal y las locaciones de servicios y, también, los intereses y gastos de la deuda.
Cuadro 14: Múltiplos de Erogaciones Corrientes.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes.
6. Gasto en personal
El desempeño del gasto en personal no fue uniforme durante la década. La partida personal aumentó a un ritmo mayor quelos recursos corrientes entre 2012 y 2015 (desde antes aún), y este comportamiento fue clave para explicar el deterioro delahorro corriente. El cambio de tendencia registrado desde 2016 permitió reducirsu incidencia; desde entonces y con la solaexcepción de 2019, el gasto en personal creció a tasas menores o en línea con los recursos corrientes.
Gráfico 4: Gasto de personal vs. Ingresos CorrientesPeríodo 2012-2022. Tasa de variación anual, en %.
La relación Personal / Recursos Corrientes es un indicador relevante para analizar el gasto en personal. Este ratio, quealcanzaba el 59% en el año 2012, llegó al 65% en 2015 para caer al 42% el último año.
Gráfico 5: Personal / Recursos Corrientes.Período 2012-2022. En %.
El empleo público provincial creció 7,5% entre 2011 y 2022, desde 103.423 cargos y contratos al término de 2011 hasta111.160 cargos y contratos a fines de 2022. Al desagregar por períodos, advertimos que la dotación de personal creció un9,7% entre 2011 y 2015, año en que alcanza el máximo, 113.437 cargos y contratos. Luego, entre 2015 y 2019 el empleopúblico disminuyó 3,5%, para volver a aumentar 1,5% en el trienio 2019-2022, a un ritmo menor que la población.
Cuadro 15: Evolución de la Planta de Personal.Período 2011-2022. Cantidad de cargos y contratos.
Un indicador importante para analizar la evolución del empleo estatal es la cantidad de empleados públicos provincialescada 1.000 habitantes. Este indicador se encuentra en 54,7 agentes cada 1.000 habitantes en 2022, luego de haberregistrado máximos entre 2013 y 2015.
Gráfico 6: Empleados públicos provinciales cada 1.000 habitantes.Período 2011-2022.
7. Ahorro Corriente
El ahorro corriente es un indicador clave para comprender el escenario fiscal, pues refleja la diferencia entre ingresos ygastos corrientes y permite analizar algunos aspectos importantes de las finanzas provinciales, especialmente en coyunturasdifíciles, tales como el grado de sustentabilidad de los gastos públicos fijos, la capacidad de respuesta ante disminucionesen los ingresos (como sucedió en pandemia), o la magnitud de recursos corrientes disponibles para implementar nuevaspolíticas y/o financiar inversiones. A continuación, se detalla la evolución de los recursos y erogaciones corrientes y delahorro corriente en los últimos 10 años, notando el deterioro del ahorro corriente entre 2012 y 2015 - en realidad, desdeantes aún -, consecuencia de una dinámica en la que los gastos corrientes crecían por encima de los recursos.
Cuadro 16: Evolución del Ahorro Corriente.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y en % de recursos corrientes
A partir de 2016 cambió la tendencia y los gastos corrientes crecieron por debajo de los recursos corrientes, con la solaexcepción de 2019, cuando el ahorro corriente se deterioró, consecuencia de la aplicación de la cláusula "gatillo" sobre lossalarios estatales. En los tres últimos años, se fortalece el ahorro corriente, que llega a un máximo de 16,1% de los recursoscorrientes en 2022, el registro más elevado de la década. Por último: en los años en que se elige gobernador el ritmo delgasto corriente suele superar al de los recursos. Siendo 2023 un año electoral, debemos estar atentos a este fenómeno.
Gráfico 7: Recursos y Erogaciones Corrientes.Período 2012-2022. Tasa de crecimiento anual, en %
Un análisis más largo (Gráfico 8) muestra que el deterioro del ahorro corriente venía de años previos; también entre 2006y 2011 los gastos crecieron más rápido que los recursos. El máximo superávit corriente de las últimas dos décadas se alcanzóen 2005, 17,9% de los recursos corrientes; se necesitaron tan solo 10 años para llegar al máximo déficit del período, -7% en2015. Incluso el aumento del impuesto a los ingresos brutos de 2012 fue insuficiente para lograr el equilibrio corriente.Como consecuencia de los déficits corrientes acumulados, la capacidad del Estado provincial para realizar erogaciones decapital fue acotada, enfrentando situaciones de déficits recurrentes que requirieron de deuda nueva para financiarlos.
Gráfico 8: Evolución del Ahorro Corriente 2003-2022.Ahorro Corriente/Recursos Corrientes, en %.
Abogamos por el cumplimiento estricto de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) que, entre sus objetivos, establece elequilibrio corriente. Este principio es ratificado en el proyecto de la nueva LRF presentado recientemente por el PoderEjecutivo en la Legislatura. Es necesario que el sector público no gaste por encima de sus posibilidades reales, respetandoesta restricción tal como hacen las familias y empresas en el sector privado. El nivel de gasto estatal debe adecuarse a unapresión tributaria razonable y financiable, no pudiendo ser mayor que aquel que el sector privado pueda afrontar con elpago de impuestos sin ahogarse, ni comprometiendo oportunidades de crecimiento futuro.
8. Recursos y erogaciones de capital
Las erogaciones de capital comprenden las inversiones del gobierno provincial en bienes de capital, trabajos públicos,transferencias para financiar erogaciones de capital e inversión financiera. Habitualmente superan - por mucho - a losrecursos de capital, por lo que es habitual que las cuentas fiscales presenten un déficit de capital, que debe ser financiadocon ahorro corriente y/o con deuda. Esta es una importante razón para que el gobierno provincial se esfuerce en alcanzarniveles de ahorro corriente consistentes con su política de inversión y con la sostenibilidad de las cuentas fiscales.
Las erogaciones de capital promediaron 6,8% de los recursos corrientes entre 2012 y 2016, para crecer al 9,8% entre 2017y 2019. En pandemia cayó al 3,8%, para recuperarse hasta alcanzar el 11,2% de los recursos corrientes en 2022, ubicándosenuevamente en niveles prepandemia y por encima del promedio de la década. Otro aspecto positivo: en los últimos años,las erogaciones de capital representan una porción mayor de las erogaciones totales, y esto se hace posible cuando lascuentas fiscales están ordenadas.
Cuadro 17: Evolución de los Recursos y Erogaciones de Capital5.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y en % de recursos corrientes
5) Para asegurar la comparabilidad de los datos, los recursos de capital excluyen los ingresos provenientes de las letras del Tesoro Nacional para al financiamientode Portezuelo del Viento, Asimismo, las erogaciones de capital excluyen las partidas asociadas al fideicomiso creado al mismo fin.
La evolución de los trabajos públicos y las transferencias para erogaciones de capital fue dispar. Luego de alcanzar un picodel 11,5% de los recursos corrientes en 2011, promedió 5,8% de los recursos entre 2012 y 2015, para caer hasta 3,8% en2016, comenzando una recuperación en 2017, que consolidó en 2018 y 2019. En 2020 esta partida cayó significativamente,al 1,9% de los recursos corrientes, creciendo desde entonces hasta alcanzar 6,5% en 2022.
Gráfico 9: Trabajos Públicos + Transf. para Erogaciones de Capital.Período 2012-2022. En % de recursos corrientes
En los años de déficit corriente, las ejecuciones presupuestarias se cerraron con subejecución de la obra pública que, así,dependió casi con exclusividad de la capacidad de endeudarse. Las excepciones fueron 2018 y 2020-2022, cuando el ahorrocorriente generado permitió financiar todas, o un elevado porcentaje de, las erogaciones de capital.
9. Resultado Operativo
El resultado operativo es la diferencia entre los ingresos totales (recursos corrientes más recursos de capital) y laserogaciones totales (erogaciones corrientes más erogaciones de capital). El aspecto más destacable en relación a estavariable es que, tal como estimamos en nuestro informe fiscal de fin de año, Mendoza terminó el año 2022 con superávitoperativo por segundo año consecutivo, hecho que no sucedía desde 2006. El resultado operativo6, alcanzó el 5,1% delos recursos corrientes, por encima del valor de 2021.
Cuadro 18: Resultado Operativo 2012-2022.En millones de $ corrientes y en % de recursos corrientes.
Entre 2012 y 2015 elresultado operativo fue negativo, con un déficit promedio de 7,6% de los recursos corrientes. El máximodéficit de la serie se registró en 2015, 13,5% de los recursos corrientes. Desde 2016, se inicia un proceso de ordenamientode las cuentas públicas y el déficit operativo se reduce a solo 1,5% de los recursos en 2018 y a 1,2% en 2020. Los resultadosoperativos de 2021 y 2022 confirman que Mendoza ha iniciado un sendero de equilibrio o superávit fiscal operativo.
6) El resultado operativo es el resultado fiscal antes del pago de la amortización de la deuda pública.
Gráfico 10: Resultado Operativo.Período 2003-2022. Como % de recursos corrientes.
El escenario fiscal actual es distinto al de los años de déficit. Los superávits alcanzados pueden ayudar a fortalecer unaagenda de competitividad mediante la reducción de la carga tributaria, la promoción de inversiones y la realización deinversión pública prioritaria.
10. El sector público en la economía provincial
La participación del sector público en la economía provincial se incrementó desde 20,6% del PBG en 2012 hasta 21,3% en2022, un aumento relativo del 3%. Para estimar el tamaño del Estado en la economía local consideramos el cociente entreErogaciones totales y PBG.
Cuadro 19: Tamaño del Estado - Erogaciones Totales y PBG.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y en %
El análisis de múltiplos detalla que ese incremento puede desglosarse en: a) fase de aumento del gasto, +23% entre 2012 y2015 (20,6% vs. 25,4% del PBG); b) fase de racionalización y estabilidad del gasto, +0,6% entre 2015 y 2019 (25,4% vs.25,5% del PBG), c) fase de adecuación del gasto a la baja, con una contracción del tamaño del Estado de 16,7% entre 2019y 2022 (25,5% vs. 21,3% del PBG). Se destaca que los gastos corrientes alcanzaron 18,8% del PBG en 2022, por debajo delpromedio de la década.
Cuadro 20: Tamaño del Estado - Múltiplos.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y múltiplos de crecimiento.
El aumento paulatino del gasto público, particularmente entre 2012 y 2015, agobió al sector privado. Un Estado cada vezmás grande debió ser financiado por familias y empresas de un sector privado productivo cada vez más chico que tambiéndebió lidiar, y lo sigue haciendo, con una economía prácticamente estancada desde hace más de una década.
El análisis de la serie larga entre 2004 y 2022, muestra que el peso del Estado aumentó del 11,7% al 21,3% en 19 años.Asimismo, muestra la facilidad con la que los gobiernos pueden aumentar el gasto, pero, contrariamente, la dificultad queenfrentan para racionalizarlo. Esta es una de las razones por las que entendemos importante que la sociedad civil haga unseguimiento y control permanente del nivel, del peso y de la eficiencia del gasto estatal.
Gráfico 11: Peso del Estado provincial en la economía.Erogaciones Totales/PBG. Período 2004-2022. En %
El crecimiento del gasto público impulsó el fuerte aumento de la presión tributaria provincial (Ingresos TributariosProvinciales/PBG). Se observa el crecimiento de la presión impositiva entre 2012 y 2017, para comenzar a caer en 2018,llegando a un estimado de 6,6% del PBG en 2022.
Cuadro 21: Ingresos Tributarios de Origen Provincial en % del PBG.Período 2012-2022. En millones de pesos corrientes y en %
Nótese que, pese al ordenamiento fiscal iniciado en 2016, la presión tributaria efectiva actual es más del doble de la queera en 2004 (3,2%). El Gráfico 12 muestra la evolución de este indicador desde 2004. El mayor ritmo de crecimiento de lapresión tributaria provincial se registró entre 2010 y 2014 (3,6 p.p. en solo 4 años) para estabilizarse relativamente entre2014 y 2017, comenzando a una tendencia decreciente desde entonces que, a nuestro criterio, debe profundizarse. Laevolución de la presión tributaria denota la "voracidad" que el Estado provincial ejerció sobre el sector privado en el período,con el fin de financiar un gasto creciente sin, por ello, ser más eficiente y más eficaz. Entendemos necesario y posible quela presión tributaria provincial siga disminuyendo.
Gráfico 12: Evolución de la presión tributaria provincial.Período 2004-2022. En % del PBG
Es deseable y necesario que el esfuerzo de austeridad fiscal se profundice. En esa línea, valoramos el nuevo proyecto de Leyde Responsabilidad Fiscal (LRF) elaborado por el Ejecutivo provincial, con participación del CEAS, organismo consultivo delcual participamos. En relación a la LRF, abogamos por un cumplimiento mayor al registrado en años anteriores y, también,creemos importante que los municipios mejoren la calidad de la información de gestión fiscal que brindan a la ciudadanía.Asimismo, entendemos que es clave fortalecer el rol del Tribunal de Cuentas, en su función de contralor.
Reafirmamos un concepto: "El tamaño del Estado no puede ser mayor al que puede financiar el sector privado". Laausteridad de las administraciones públicas provincial y municipales es parte importante de la agenda de competitividadpara el desarrollo de Mendoza, con foco en la creación de empleo privado registrado. Las estructuras de impuestos y tasasmunicipales, y la eficiencia y eficacia del gasto deben alinearse con dicho objetivo.
11. Conclusiones
Tamaño del Estado: En la última década, caracterizada por el estancamiento de la actividad económica, el Estado provincial aumentó un 3% su participación relativa en la economía provincial, desde 20,6% del PBG en 2012 hasta 21,3% en 2022. Un Estado más grande debió ser solventado por un sector privado productivo cada vez más pequeño. Se observan 3 etapas: a) crecimiento sostenido del gasto entre 2012 y 2015 y, b) amesetamiento del gasto entre 2016 y 2019; c) gasto a la baja entre 2019 y 2022. Hoy, y aún después del ordenamiento fiscal iniciado en 2016, el peso del Estado provincial es casi el doble que hace casi dos décadas, considerando que alcanzaba el 11,7% del PBG en 2004. El aumento paulatino del gasto público se tornó agobiante para el sector privado.
Presión tributaria provincial: El gasto público creciente derivó en un fuerte aumento de la presión impositiva provincial efectiva, que pasó del 3,2% al 7,9% del PBG entre 2004 y 2017, siendo el mayor incremento entre 2010 y 2014. Desde 2017, este indicador inició una tendencia bajista, ubicándose en un estimado de 6,6% en 2022. Esta tasa es, sin embargo, más del doble de la de 2004 (3,2%).
Recursos corrientes: Los recursos provinciales aumentaron su participación en los recursos corrientes desde el 49% en 2012 hasta 51% en 2019, cayendo al 43,5% en el trienio 2020-2022. Esta merma se originó en la menor presión impositiva provincial y en la limitada disponibilidad de instrumentos, en relación a la Nación, para hacer frente a la caída de recursos en pandemia. En 2022, el 67% de los recursos provinciales provinieron de tributos (2012: 61%). El otro 33% corresponde a recursos no tributarios, que perdieron peso (2012: 39%) debido, entre otras causas, al débil desempeño de las regalías. El impuesto a los ingresos brutos es la principal fuente de recursos provinciales. En los 3 últimos años los recursos provinciales cayeron un 16% en términos reales, con los recursos tributarios (-3%) cayendo menos que los no tributarios (-34%). En igual período, los recursos nacionales aumentaron un 13% real, impulsados por el desempeño de la Coparticipación Federal (+13%). En consecuencia, la caída en los recursos corrientes fue del 3% real entre 2019 y 2022.
Erogaciones corrientes: Las erogaciones corrientes alcanzaron los $ 401.756 millones en 2022, destacándose las partidas de personal y las transferencias a municipios, que concentran el 68% del gasto corriente. El gasto en personal, que llegó a
significar el 60,5% del gasto corriente en 2015, actualmente representa el 49,5%. Se observa también la menor incidencia de intereses y gastos de la deuda en los dos últimos ejercicios (2022: 5,3%), luego de haber alcanzado el 8% en 2018.
Empleo público: El empleo público provincial creció 7,5% entre 2011 y 2022, desde 103.423 hasta 111.160 cargos y contratos. Desagregando por períodos, la dotación de personal creció un 9,7% entre 2011 y 2015, año en que alcanza el máximo, 113.437 cargos y contratos. Entre 2015 y 2019 el empleo público disminuyó 3,5%, para volver a aumentar 1,5% en el trienio 2019-2022, a un ritmo menor que la población. En 2022 hubo 54,7 agentes cada 1.000 habitantes, luego de haber registrado 60 entre 2012 y 2015. Punta a punta, el gasto en personal creció menos que los recursos corrientes. Esta partida representaba 59% de los recursos corrientes en 2012 y llegó al 65% en 2015, para disminuir al 42% en 2022.
Ahorro corriente: Entre 2012 y 2015 (desde antes aún) el ahorro corriente se deterioró, pues los gastos corrientes crecían por encima de los recursos corrientes, alcanzando su máximo déficit, 7% de los recursos, en 2015. A partir de 2016 cambió la tendencia y este indicador mejoró paulatinamente desde entonces. En los últimos años, este sendero se confirma, y el ahorro corriente llega al 16,1% de los recursos corrientes en 2022, el segundo mejor registro de los últimos 20 años.
Erogaciones de capital: Las erogaciones de capital promediaron 6,8% de los recursos corrientes entre 2012 y 2016, para crecer al 9,8% entre 2017 y 2019. En el marco de pandemia, cayó al 3,8% en 2020, recuperándose hasta alcanzar el 11,2% de los recursos corrientes en 2022, ubicándose nuevamente en niveles prepandemia y por encima del promedio de la década. En los últimos años, las erogaciones de capital representan una porción mayor de las erogaciones totales, y esto es posible cuando las cuentas fiscales están ordenadas. La evolución de los trabajos públicos y las transferencias para erogaciones de capital fue dispar durante la década. Estas partidas, en conjunto, promediaron 5,8% de los recursos entre 2012 y 2015, para caer hasta 3,8% en 2016, comenzando en 2017 una recuperación que consolidó en 2018 y 2019. En 2020 cayeron significativamente, creciendo desde entonces hasta alcanzar 6,5% de los recursos corrientes en 2022.
Resultado operativo: Mendoza terminó el año con superávit operativo por segunda vez consecutiva, algo que no sucedía desde 2006. Este resultado alcanzó al 5,1% de los recursos corrientes. El Estado provincial venía registrando déficits operativos desde 2009 sin excepción (máximo déficit en 2015: -13,5% de los recursos corrientes). Desde 2016 se inició un camino para reducirlo, que se confirma con estos datos.