Estados frágiles y afectados por conflictos: el papel del sector público como empleador

Actualmente, alrededor de 1800 millones de personas viven en entornos de fragilidad, conflicto y violencia (FCV). El Banco Mundial estima que dos tercios de las personas extremadamente pobres del mundo vivirán en situaciones de FCV para 2030. La pandemia de COVID-19 amenaza con revertir aún más décadas de desarrollo. Para 2022, se espera que el PIB promedio de los países afectados por FCV sea un 8,6 % inferior a las proyecciones anteriores a la pandemia. Abordar el conflicto y la fragilidad, haciendo hincapié en la prevención y la pronta acción, es importante para el éxito de los dos objetivos del Banco Mundial sobre la reducción de la pobreza y la prosperidad compartida.

Como se señaló en el Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto, seguridad y desarrollo, las instituciones públicas eficaces, el fomento de la rendición de cuentas, la mejora de la prestación de servicios y la promoción de la participación ciudadana son elementos necesarios para abordar los factores que impulsan la fragilidad. Sin embargo, las intervenciones destinadas a promover reformas del sector público son difíciles de implementar. Cada paso dentro del proceso de reforma es altamente político, ya que los trabajadores del sector público representan un grupo significativamente grande, a menudo sindicalizado, que está en el centro de la mayoría de las negociaciones de consolidación de la paz. La falta de una fuerza laboral del sector público con la debida dotación de personal y bien remunerada no solo afecta la calidad de la prestación de servicios sociales, sino que debilita las protecciones institucionales contra el afán de enriquecimiento y la corrupción. Una comprensión basada en evidencias de la organización y la remuneración de la fuerza laboral del sector público es, por lo tanto, un primer elemento importante en el desarrollo de estrategias de reforma que sean políticamente subsanables, fiscalmente sostenibles y analíticamente bien fundadas. En este blog se exponen algunas ideas sobre la naturaleza de la fuerza laboral del sector público en contextos de FCV, y tiene como objetivo proporcionar algunas medidas empíricas de la capacidad estatal y la equidad en entornos de FCV.

El sector público desempeña un papel crucial como empleador.

Una fuerza laboral dinámica que produzca buenos empleos es un componente necesario del programa del Banco Mundial sobre la pobreza. El sector público a menudo representa casi el 30 % de todos los empleos remunerados en el mercado laboral, y la relación es más sólida en los países que atraviesan situaciones de FCV (gráfico 1). Esta proporción es aún mayor en el caso de los empleos del sector formal, donde más de la mitad de todos los trabajos formales existen en el sector público en los países afectados por FCV. Además, dado que muchos de estos trabajos formales son para maestros, médicos, enfermeras, oficiales de policía y soldados, estos empleos proporcionan oportunidades de carreras profesionales y movilidad social para muchas personas. Por lo tanto, reconocer el importante papel del sector público en la creación de empleo, la prestación de servicios, el fomento de la cohesión social y la promoción del crecimiento económico inclusivo es necesario al momento de diseñar reformas para los países afectados por la fragilidad.

Gráfico 1: El volumen del empleo en el sector público, como porcentaje

La prima salarial del sector público apunta a las disparidades salariales entre el sector público y el privado.

Los salarios del sector público influyen fuertemente en las motivaciones y cualidades del personal e impactan en la competitividad general del mercado laboral y la sostenibilidad fiscal. En los contextos de países afectados por FCV, los Indicadores de Burocracia Mundial permiten tener una primera visión de las prácticas de remuneración. El sector público promedio en todo el mundo generalmente paga una prima salarial del 19,1 % en comparación con todos los trabajadores asalariados del sector privado y del 18,7 % en comparación con los entornos de FCV. Sin embargo, dado que los trabajadores del sector público representan un determinado segmento de la fuerza laboral, los trabajadores asalariados formales constituyen un mejor comparador. Al limitarse el análisis a estos trabajadores -un grupo de comparación más realista- la prima para los trabajadores del sector público a nivel mundial se reduce al 7,3 %. El mismo estudio revela que en el caso de los países afectados por FCV, esta prima desaparece y se convierte en una reducción salarial del 3 % en comparación con los trabajadores del sector privado con características demográficas similares (gráfico 2).

Gráfico 2: Prima salarial del sector público

Además, estas primas salariales no se distribuyen equitativamente entre los trabajadores del sector público. Los Indicadores de Burocracia Mundial revelan nuevos conocimientos sobre las prácticas de remuneración en el sector público. A nivel mundial, en promedio, la prima salarial de los trabajadores públicos es menor en el caso de las personas con niveles más altos de educación o se convierte en una discriminación salarial en el caso de las personas que desempeñan ocupaciones mejor remuneradas, como gerentes y profesionales. Lo mismo ocurre en los países afectados por FCV, pero las presiones a la baja sobre los salarios en el sector público son aún más fuertes. En comparación con los trabajadores asalariados formales con educación terciaria en el sector privado, los trabajadores promedio del sector público en los países afectados por FCV experimentan una reducción salarial del 16 %. Sin embargo, observamos una prima salarial del 16 % en el caso de los trabajadores del sector público con educación secundaria (gráfico 3). Del mismo modo, los individuos que trabajan como profesionales o en puestos gerenciales sufren una penalización salarial del 9,1 % y el 9,6 %, respectivamente, en comparación con los trabajadores del sector privado en ocupaciones similares. Dichas cifras hacen referencia a grandes costos de oportunidad para los trabajadores calificados en el sector público. Esta posible escasez de habilidades en el sector público puede repercutir negativamente aún más en los resultados de la prestación de servicios.

Dado que el 61 % de los trabajadores del sector público en contextos de FCV tienen educación secundaria o inferior, los hallazgos apuntan a que el sector público cumple una función de bienestar social. Las conclusiones también sugieren un posible ahorro fiscal sin comprometer la productividad del sector público mediante la subcontratación de algunas tareas básicas.

Gráfico 3: Prima salarial desglosada

La masa salarial del sector público no se correlaciona con las medidas de calidad institucional.

A nivel mundial, la masa salarial del sector público asciende a alrededor del 10 % del PIB, pero puede representar casi la mitad de todos los gastos del Gobierno. En las situaciones de FCV, la gestión eficaz de la masa salarial del sector público es más evidente. En general, la proporción relativa del gasto público dedicada a la masa salarial del sector público solo está débilmente asociada a la eficacia del Gobierno (gráfico 4) y la asequibilidad de los salarios públicos se convierte en una restricción más crítica para los países afectados por FCV, donde una alta masa salarial del sector público deja menos espacio para la inversión pública y las transferencias sociales. En general, los altos costos salariales en los países afectados por FCV reflejan parcialmente la función tradicional del Estado como primer recurso en materia de empleo. También puede explicarse en parte por el papel de la alta incidencia de los conflictos y el terrorismo que requieren grandes nóminas relacionadas con la seguridad y por la creciente demanda de servicios básicos e infraestructura pública debido a los elevados flujos de refugiados y desplazados internos. Dado que se centran en la composición y las prácticas de remuneración del sector público, los Indicadores de Burocracia Mundial son un recurso ideal para ayudar a analizar los mercados laborales y las fortalezas del empleo y las políticas salariales del sector público en los países afectados por FCV.

Gráfico 4: Masa salarial e Índice de Eficacia de la Gobernanza