Energía y Economía: La caja está abierta y Pandora perdió la llave

El caso del reciente desacuerdo por los subsidios tarifarios que envolvió al Ministerio de Economía y laSecretaría de Energía ilustra el punto. Pero tambiénha ocurrido en el pasado. Sería erróneo creer que eltropiezo puede reducirse a diferencias de tipo instrumental. 

La exigencia de coordinación deviene dela grave configuración que posee el sector energético argentino en la actualidad y de sus implicacioneseconómicas. 

En lo que sigue argumentaremos que lacuestión energética plantea desafíos singulares tantopara la política macroeconómica de corto plazo -principalmente por su incidencia sobre los precios y loscostos fiscales-, pero también se vincula con las políticas de desarrollo productivo. El propósito del textoes explicitar estos retos, procurando identificar cuálesson las definiciones de política económica apropiadaspara enfrentar el cuadro que presenta el sector energético en la presente coyuntura.Si bien el planteo apuntado arriba llevaría a trazar de partida un diagnóstico de situación, dicha tarea se escapa a los límites de esta nota. Solamenteapuntaremos aquí que la discusión siguiente se inscribe bajo un parámetro central que atraviesa el cuadroenergético actual: un proceso de declinación productiva de las fuentes de energía primaria proveniente delos combustibles fósiles que ya lleva varios años, alque se suma la dificultad por ampliar la inversión ennuevas centrales de generación. 

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Esto no obstante cierto progreso en el desarrollo de energías renovables enaños recientes. Por cierto, cabe destacar que este panorama energético se enmarca a su vez en un cuadro deestancamiento de la economía argentina de largo plazo -se remonta a 2011-, y que se desenvuelve en el contexto de una macroeconomía con profundos desequilibrios: inflación elevada, insolvencia fiscal, ausenciade crédito público, racionamiento de divisas, baja tasade inversión y ausencia de creación de empleo privado. 

PRECIOS

La primera tarea es restablecer la función de losprecios energéticos, especialmente en petróleo y gas.Es innecesario apuntar que los precios cumplen una función primordial para la asignación de recursos en laproducción y para orientar al consumidor. Eso es así encualquier mercado, pero aplica de manera singular a laenergía. Y la singularidad es doble: uno, porque en la economía energética actual los precios relevantes se hallancentralmente regulados y, dos, porque las decisiones deproducción requieren inversiones que maduran a largoplazo -en ausencia de señales de precio adecuadas es imposible orientar la formación de capital y la ampliación dela infraestructura. 

¿Qué ha ocurrido con frecuencia en el pasado? Que, sibien tanto el petróleo como el gas son bienes transables,los precios domésticos han perdido toda referencia conlos valores internacionales. Esto explica que hayamos tenido un "barril criollo" cotizando 50% por encima delprecio del crudo observado en los principales mercados.De la misma manera, los precios del gas en los últimos20 años han fluctuado entre 1,5 y 7,5 us$ MBTU. 

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Estos pronunciados vaivenes de los precios energéticos nose explican por los costos de producción sino porque hansido el resultado de definiciones regulatorias que han intentado remediar situaciones particulares que afectaronde manera variable a los distintos actores que se dan citaen el sector -el sector privado, las provincias (titulares delos recursos del subsuelo y beneficiarias de las regalías),los consumidores (residenciales, industriales y usinas) yel Tesoro, en cuyas cuentas se absorben finalmente losdesequilibrios de unos u otros. 

En consecuencia, un paso primordial para la reconfiguración del sector pasa por una definición acerca de losprecios de la energía primaria fósil. En razón del caráctertransable de estos bienes, parece claro que estos no pueden estar demasiado alejados de los precios internacionales. 

En el caso del crudo, con referencia a las calidades queprevalecen en la oferta doméstica -WTI. En el caso delgas, cuya comercialización internacional es más costosa,una aproximación útil es el mercado estadounidense habida cuenta de su mayor tamaño y que posee una ofertarelativamente competitiva. Concretamente, la recomendación de los expertos es tomar como referencia el preciode entrada del gasoducto Henry Hub que se cotiza en elmercado bursátil de Nueva York. 

La afirmación anterior no equivale a sostener la vigencia plena y a ultranza de precios internacionales del petróleo y gas en todo momento, pero sí considerar estosvalores como la piedra angular sobre la que se organizaal sector. Por otro lado, para acercarse de manera efectivaa la aplicación de este principio, el mecanismo supondríauna mayor apertura en el comercio internacional de crudo y, a la vez, la operatoria de subastas para el caso del gas. 

SUBSIDIOS

Los subsidios energéticos, una de las distorsiones másconocidas, son una cuenta muy significativa en el presupuesto público: suponen una erogación que se aproxima a casi 3% del PBI y que, en términos estrictamentefiscales, es imposible de sostener. Existen dos canalesprincipales a través de los cuales el Tesoro deriva recursos al sector energético. 

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En primer lugar, se subsidia alos productores de gas no convencional (Plan Gas IV).Se estima que en 2021 la cuenta por este concepto representa alrededor de 1500 millones de dólares, que sonenteramente capturados por las empresas productorasde gas y también dan a mayores regalías provinciales(Neuquén).

En la medida que se siga el criterio arribaapuntado con respecto al precio del gas, se podrían eliminar gradualmente los subsidios a la oferta no convencional. Obviamente, esto tendrá consecuencias en lasinversiones ya existentes en Vaca Muerta y otras que seproyecten en el futuro. Pero una definición como la quese ha sugerido arriba sería de utilidad para la evaluaciónde los proyectos en este yacimiento. 

En segundo lugar, existen subsidios a la demanda residencial de gas y electricidad. En este último caso, losusuarios pagan sólo una parte del costo de generación(actualmente 29%).Si se deseara cubrir enteramente el costo de la energíaeléctrica, las tarifas a los consumidores deberían incrementarse 50%. El proceso lleva una dinámica tal que enpoco tiempo más se arribará a una situación similar a laque se observaba en diciembre de 2015.

El problema esaún mayor en el caso del área metropolitana de BuenosAires abastecidas por EDENOR y EDESUR porque allíse verifica adicionalmente un atraso en las tarifas de distribución. En esta región, el incremento de tarifas quepermitiría atender el costo de la energía y la distribuciónsería de 90%. 

Las tarifas de gas también registran un atraso similaral cuadro eléctrico. Un elemento que suma un obstáculo adicional es la reciente ley de subsidios al gas en zonas frías. Esta medida instauró un beneficio que abarcaahora a 4.0 millones de usuarios (antes 800 mil), concriterios de focalización muy cuestionables. 

Ademásde la magnitud y costo de la medida (us$ 180 millonesanuales), lo significativo es que la aprobación legislativa -que contó con votos del oficialismo y también delegisladores de la oposición- hace muy difícil una modificación de una norma que, en los hechos, convierte albeneficio en un derecho adquirido. 

Si bien es cierto que, tal como indican estudios oficiales, la tarifa social es un instrumento que podría ampliarse hasta un universo de 5 millones de beneficiarios,la distorsión tarifaria plantea un problema económicode primer orden. O bien se asume la necesidad de unacorrección con el consecuente impacto en el nivel deprecios que habrá de prolongarse mientras tiene lugar laadecuación de los valores, o bien deberá hacerse lugar enel presupuesto público para atender los costos del subsidio, o una combinación de ambas. 

TRANSICIÓN ENERGÉTICA, INVERSIONES,PLAN ESTRATÉGICO

La agenda de transición energética está instalada comotema de gobernanza global. Como es sabido, el Acuerdode París fue un hito importante, pero la oposición ejercida por EEUU durante la administración Trump detuvoparte del proceso. Recientemente, el liderazgo europeoprimero -a través del Pacto Verde Europeo en 2020-, yla prioridad otorgada por el Presidente Biden a combatir el calentamiento global, han colocado en el centrode la escena a la transición energética. De otra parte,Argentina ha asumido compromisos multilaterales en elmismo sentido: emisión neta cero en 2050. 

Argentina posee un predominio de sus fuentes energéticas primarias fósiles (85%). Por tanto, la reducciónde emisiones de gases de efecto invernadero supone unadescarbonización gradual de la matriz. Si bien el camino hacia las fuentes renovables no será lineal, el horizonte de mediano plazo señala una pérdida de valor delas reservas de petróleo y gas. Consecuentemente, lasfuturas inversiones en el sector deben conciliar un dobleobjetivo: por una parte, maximizar el uso de las reservasactuales de combustibles fósiles mientras sea factible suaprovechamiento económico, y, por otra parte, mantener y avanzar en la ampliación de las fuentes renovables.En la práctica esto requiere asignar recursos a uno y otrotipo de energía, pero sabiendo que el punto de llegadaes la desvalorización de las reservas fósiles. La ecuaciónestá sujeta a diversas incertidumbres, especialmente porla evolución de precios del petróleo y el gas a corto ymediano plazo mientras se amplían las fuentes renovables. El proceso irá acompañado asimismo de fuertescambios tecnológicos en la industria y el transporte.

La respuesta al problema no es sencilla, pero adquiere particular complejidad en Argentina principalmentepor dos razones. En primer lugar, porque se carece deun plan estratégico de transición energética, al tiempo que ya están planteados los compromisos asumidospor el país en un contexto donde la acción multilateralavanza en esa dirección. En segundo lugar, porque elsector público tiene más que limitados recursos paraaportar capital para el desarrollo de tal infraestructura. Esto significa que la posibilidad de llevar a cabolas inversiones necesarias depende de la participacióndel sector privado y del financiamiento a largo plazoque pueda obtenerse sea a través de las institucionesde crédito para el desarrollo o bien de fuentes bilaterales. De ahí que la disponibilidad de un plan estratégico asume un papel crucial porque es el instrumentoque permite conjugar las prioridades de la expansiónde oferta y sumar a los demás actores. En ausenciade esas definiciones, se corre el riesgo que progresenproyectos que respondan a intereses y oportunidadesparticulares, especialmente de aquellos que ofrecen elfinanciamiento, pero alejados de las necesidades delconjunto. 

El diseño de dicho plan de desarrollo energético reviste urgencia. Si bien la iniciativa en la formulacióndel mismo compete en primera instancia al gobierno,habida cuenta de su importancia y de las múltiplesaristas que supone, este es un instrumento que debedar lugar a un debate amplio y transparente. Involucra ciertamente aspectos técnicos, pero no es sólo unatarea de expertos. 

EL PLAN NUCLEAR Y EL PROGRAMA DECOOPERACIÓN BILATERAL CON CHINA

Un ejemplo particular de lo último que se acaba de señalar es el plan nuclear. Recientemente el Poder Ejecutivoha aprobado el plan de NASA. Éste conlleva el propósitode construir una nueva central con financiamiento provisto por China -Central Nuclear de Tipo Hualo yademás revierte los actos que llevaron a la cancelaciónde la central de uranio natural y agua pesada (tecnología nacional) que había dispuesto la anterior administración. Es decir que el aval del gobierno a NASA involucravarias decisiones simultáneas: la adopción de una nuevatecnología nuclear (uranio enriquecido y agua natural),la contratación directa con China, la continuación de losplanes respecto de la otra central, todo esto en ausencia deun marco estratégico integral como se apuntaba arriba.

Lo anterior levanta la incómoda pregunta de cómo seha podido avanzar en los compromisos con China para lacentral nuclear, en ausencia de previsiones para la expansión de otras fuentes y de la respectiva infraestructura:¿cuál es la prioridad frente a otros proyectos -tal el casode nuevos gasoductos? ¿cuál es la ventaja que ofrece frentea las otras alternativas? Y aún en el caso que la centralde Hualong haya sido priorizada por la disponibilidadde financiamiento bilateral, es necesario mostrar que ésees el mejor uso de los recursos que aporta China frentea otras iniciativas energéticas o de distintos sectores deinfraestructura.

CONCLUSIONES

Según se ha visto hasta aquí hay un amplio menú detemas donde es necesaria una estrecha coordinación ycomunicación entre el ámbito de gestión de la políticaenergética y la economía. Este es un curso de acciónque está ausente en el curso trazado por el gobierno ysus consecuencias están a la vista: declinación productiva de nuestros yacimientos de petróleo y gas, preciosy tarifas que son fiscalmente insostenibles y carecende sentido económico, ausencia de un plan estratégico que brinde las orientaciones mínimas en el marcode la transición energética, compromisos de un plannuclear de enorme magnitud, iniciativas de proyectos que responden a las facilidades de obtención delfinanciamiento antes que a la prioridad de las obras.Los desbalances que presenta el sector de la energíason significativos y tienen implicaciones económicasde amplio alcance -tanto para la política de estabilización como para el desarrollo del conjunto de la estructura productiva. El rumbo que llevamos nos alejade las posibles soluciones, lo cual preanuncia mayoresdificultades futuras. Para volver al título de esta nota:urge cerrar la caja de Pandora y llegar a tiempo para"atrapar a la esperanza".

EL AUTOR. Ricardo Carciofi. Licenciado en Economía (Universidad de Buenos Aires). Cuenta con un Master en Desarrollo Económico de la Universidad de Sussex y estudios de doctorado en esa misma institución. Por otra parte, fue subsecretario de Presupuesto (1985-1989) y de Programación del Sector Público (diciembre 1983-1985). Además, ejerció la docencia en la cátedra de Finanzas Públicas de la UBA y fue directivo y consultor de organismos internacionales. Se desempeñó como director ejecutivo en el Banco Interamericano de Desarrollo, asesor regional de la Secretaría Ejecutiva de la CEPAL y director del Instituto de Integración de América Latina del BID. Actualmente, es investigador invitado del Instituto Interdisciplinario de Economía Política (IIEP) de la Universidad de Buenos Aires. Artículo publicado en la revista "Proyecto energético" del Instituto Argentino de Energía Gral. Mosconi.